Этапы реформ общественного сектора Армении
После обретения независимости, одной из проблем вновь избранного правительства стала модернизация государственного управления: необходимо было перейти от советских многонациональных консультативных институтов и руководящих органов к более эффективной системе управления и рыночной экономике. Условно, реформы общественного сектора Армении можно разделить на четыре этапа: на первом этапе (1999–2003 годы) была перестроена административная система государственного управления, унифицированы структуры управления, созданы институты управления и создана профессиональная гражданская служба. Затем, основной целью второго этапа (2003–2008 годы) стало повышение ответственности государственных служб, подотчетности, предоставления услуг, моделей и механизмов управления, участия гражданского общества в принятии политических решений, а также развитие системы эффективных и прозрачных связей с общественностью. Третий этап (2009-2014 годы) охватывает начало программы Восточного партнерства в мае 2009 года, основной целью которой было укрепление отношений между Арменией и ЕС, придерживаясь принципов демократии и продуктивного управления. В рамках Восточного партнерства была создана Комиссия по реформе государственного управления. Комиссия должен проводить реформу государственного управления в странах-партнерах в соответствии с уже разработанными европейскими стандартами. В 2009-2014гг. важным достижением стало использование системы электронного документооборота “Малберри» во всех регионах Армении, министерствами и почти всеми общинами. Эта система позволяет в онлайн режиме отслеживать процесс обращения в органы государственного управления, организуя обмен документами между государственными органами в электронном виде. Четвертый этап (с 2015 года по настоящее время) условно включает реформу государственного управления после Комплексных реформ 2015 года до настоящего времени и текущую правительственную программу Армении.
Правительственные структурные изменения в 2000-2018 гг.
Изучив указы президентов Армении с 2000 по 2018 год о структурных изменениях в правительстве, можно сделать вывод, что объединение министерств или комитеты были созданы произвольно, и обоснования насчет структур отсутствуют. В рамках оценки трудно понять, позволяет ли определенная структура обеспечить эффективное государственное управление и обеспечить соответствие основным принципам государственного управления.
Например, в 2005 году министерство территориального управления реорганизовало Департамент по чрезвычайным ситуациям, Государственный комитет по миграции и Департамент по делам беженцев, не дав никаких объяснений. А согласно структуре правительства Армении в 2014 году, после реорганизаций и переименований было создано 18 министерств. Тогда вместо Министерства градостроительства был создан Комитет по градостроительству. В результате, Устав Комитета, естественно, стал повторением Устава Министерства, за исключением некоторых изменений, внесенных в формулировки некоторых функций. С точки зрения качества структура персонала фактически не изменилась, а количественное сравнение несколько отличается: если в штате Министерства градостроительства было шесть департаментов и шесть отделов, то в штате Комитета стало семь департаментов и три отдела. То есть опять структурные изменения и ничего больше.
Одним из наиболее важных достижений на пути реформы государственного управления является также программа СГС РА при поддержке экспертов ЕС (SIGMA и Программа ЕС «По поддержке реформ государственной службы в Армении»), которая в 2015 году разработала ‘‘Стратегию реформ государственной службы РА’’ и ‘‘План действий по реализации стратегии реформирования государственной службы ’’.[i]
Целью реформы государственной службы является создание гражданской, профессиональной и достойной системы государственной службы, соответствующей лучшим международным практикам государственного управления и современным стандартам и принципам. Реформы будут реализованы до 2020 года[ii], после чего предполагается, что в Армении будет действовать качественно новая система. Согласно данным «Сравнительного отчета по теме Общественное правление в странах Восточного партнерства ЕС» эстонского центра Восточного партнерства государственного управления стран Восточного партнерства ЕС, среди стран-участников ВП Армению называют ‘‘тихим реформатором’’ благодаря существенному и постоянному прогрессу, в соответствии с европейскими стандартами, в различных областях государственного управления. Усилия страны по созданию предсказуемой и прозрачной государственной администрации в целом были успешными. Также важно подчеркнуть успехи в области защиты конкуренции, эффективной инфраструктуры, развития ИКТ, поскольку противоречие между политическими и экономическими структурами страны долгое время препятствовало процессу реформ. 3 сентября 2013 года решение президента Армении Сержа Саргсяна о вступлении Армении в Евразийский экономический союз, несколько повлияло на процесс и результаты реформ государственного управления. В 2012 году, в контексте открытого и прозрачного управления, Армения занимала лидирующие позиции в регионе, с беспрецедентным спадом в 2014 году, уступая даже результатам 2010 года. В 2014 году Армения регрессировала в ряде областей государственного управления, в частности, с точки зрения прозрачности и эффективности государственных расходов. Смена правительства весной того же года способствовала усилению олигархической экономической политики.
Текущая повестка по оптимизации и повышению эффективности системы государственного управления Армении
Возвращаясь к текущей политической повестке правительства, мы можем констатировать, что правительство Армении запускает процесс оптимизации системы управления и повышения ее эффективности. На основании заявления премьер-министра Никола Пашиняна об изменениях в структуре правительства можно ожидать ряда изменений. Во-первых, возможно, наиболее ощутимые изменения коснутся структуры правительства, в частности, сократится количество министерств с 17 до 12 (см. Приложение 3), а также сократится должность первого вице-премьера.
Приложение 3. Структурные изменения в правительстве Армении
Анализируя процесс оптимизации системы управления, мы также должны рассмотреть источники этих изменений. Это могут быть обещания, сделанные во время выборов, обязательства по международным договорам, давление со стороны общественности и т. д. Мы считаем, что в случае Армении вышеупомянутые факторы также играют существенную роль.
Обращаясь к тому же выступлению премьер-министра, мы видим, что мотивами для изменений являются также публичные обещания, сделанные во время выборов («Мы обещали упростить процедуры, особенно следует упростить бизнес-процедуры». Если у нас много министерств – это значит, что люди, работающие в них, должны делать что-то, регулировать что-то. Невозможно держать министерства, не наделяя их полномочиями».)[iii]
Можно сказать, это заявление премьер-министра вновь поднимает проблему повторяющихся полномочий министерств, оптимизация которых также может привести к снижению коррупционных рисков.
Факторы, влияющие на процесс
Среди влияющих международных факторов мы не можем не отметить ратифицированное в прошлом году Соглашение между Арменией и ЕС «О всеобъемлющем и расширенном партнерстве», учитывая перспективу углубления сотрудничества с ЕС, что часто способствует процессу реформ в развивающихся странах.[iv] ЕС оказывает значительную финансовую и экспертную поддержку Республике Армения в области реформы и укрепления управления политических институтов. Так что в данном случае ЕС выступает мощным катализатором перемен.
Существует также фактор общественного давления. Об этом говорил Депутат Национального собрания Вараздат Карапетян, в одном из своих интервью, отметив, что люди возлагают большие надежды, подчеркнув важность институционализации связи между государственным сектором и народом.
Говоря об эффективности реформы управления, мы не можем упускать из виду важность практики прозрачной деятельности. Не следует забывать, что отсутствие неполноценной и открытой информации о деятельности правительства, создало ряд проблем для Армении, стало причиной процветания олигархии и системной коррупции. Основной особенностью хорошо организованной подотчетности правительства, является наличие прозрачной финансовой информации, которая должна быть доступной для всех, став одним из ключевых инструментов общественного контроля.
Мы не можем не отметить проблемы, которые создают определенные риски для организации эффективного процесса оптимизации. К ним относятся нехватка профессиональных людских ресурсов, отсутствие стратегии мотивации государственных служащих и, в целом, не столь привлекательный имидж государственной службы, плохо организованная система оплаты труда, неэффективно функционирующие государственные органы с ограниченными ресурсами и т.д.
Обобщая вышесказанное о процессе оптимизации системы управления в Армении, ее возможностях и рисках, следует отметить, что реформа государственного управления является непрерывным процессом. Постепенная оптимизация системы управления обусловлена необходимостью адаптации к глобальным изменениям в мире. Этот процесс характерен не только для развивающихся стран. Развитые страны также продолжают перестраивать свои системы государственного управления. Политика оптимизации отчислений на структуру, стоимость и персонал Правительства направлена на повышение функциональности государственного сектора, координацию и качество предоставляемых услуг, сокращение дефицита бюджета и привлечение государственных услуг к воздействию демографическим изменениям.
Также важно уточнить, каких результатов мы можем ожидать после оптимизации системы управления. В частности,
- реорганизация системы управления;
- развитие электронного управление и электронных услуг;
- повышение эффективности государственного управления;
- снижение административных барьеров (бюрократическая волокита);
- повышение качества предоставляемых услуг и профессиональная система управления, которая пользуется доверием общественности.
Трансформации носят в себе риски, и в этом контексте они принимают особое значение:
- функциональный обзор системы;
- исследования и экспертные консультации прежних реформ государственного управления.
Так же важно:
- выполнить функциональный анализ системы государственного управления и оценить потребности в устранении ненужных функций, расширении недостающих функций и их рациональном осуществлении;
- иметь четкий план действий и показать, как запланированные изменения помогают достичь целей;
- обеспечить надлежащую подготовку персонала, эффективную трансформацию;
- создать механизмы контроля и управления;
- учитывать контекст, законные традиции страны, административную структуру и культурные особенности, которые в некоторых случаях определяют отношение людей к инструментам трансформации системы управления и возможность эффективного использования того или иного инструмента.
Нет никаких гарантий, что изменения окажут положительное влияние на трансформацию системы государственного управления. Таким образом, осуществление реформ должно основываться не только на общих впечатлениях. Информация о реформе, ее анализ и интерпретация должны быть преподносены так, чтобы были понятными для неспециалистов, должны включать возможные оценки воздействия, позволяющие отслеживать процесс трансформации и реагировать на них при несоответствии заранее определенным стандартам. Получится ли это у Правительста РА, покажет время.
Литература
Авторы: Андраник Ованнисян (Andranik Hovhannisyan), Эгине Алексанян(Hegnine Aleksanyan), Мариам Джамалян(Mariam Jamalyan) © Все права защищены.
Перевела: Сатеник Эваджян