ՀՀ հանրային կառավարման բարեփոխումների ընդհանուր գործընթացը | Մաս 2

By
Enlight Studies
-

Հայաստանի հանրային ոլորտի բարեփոխումներ փուլերը

Անկախացումից հետո ՀՀ նորընտիր կառավարության խնդիրներից մեկը հանրային կառավարման արդիականացումն էր․ պետք էր ԽՍՀՄ-ից ժառանգություն ստացած հսկայածավալ խորհրդային ինստիտուտներից և կառավարման մարմիններից անցում կատարել ավելի արդյունավետ կառավարման համակարգի և շուկայական տնտեսության։ Պայմանականորեն Հայաստանի հանրային ոլորտի բարեփոխումները  կարելի է բաժանել 4 փուլի։ Առաջին փուլի (1999-2003թթ.) ընթացքում վերակառուցվեց պետական կառավարման վարչական համակարգը, միասնականացվեցին կառավարման կառուցվածքները, ձևավորվեցին կառավարչական հիմնարկներ, ստեղծվեց ըստ արժանիքների պրոֆեսիոնալ քաղաքացիական ծառայություն։ Այնուհետև, երկրորդ փուլի (2003-2008թթ.) հիմնական նպատակն էր պետական ծառայության պատասխանատվության, հաշվետվողականության, ծառայությունների մատուցման, կառավարման մոդելների և մեխանիզմների բարելավումը, քաղաքական որոշումների կայացման գործընթացին քաղաքացիական հասարակության մասնակցության, հասարակության հետ կապի արդյունավետ և թափանցիկ գործունեության համակարգի զարգացումը: Երրորդ փուլը (2009-2014թթ.) ընդգրկող ժամանակահատվածում 2009 թվականի մայիսին մեկնարկեց Արևելյան գործընկերության ծրագիրը, որի հիմնական նպատակն էր ամրապնդել Հայաստանի և ԵՄ երկրների միջև հարաբերությունները՝ հավատարիմ մնալով ժողովրդավարության և արդյունավետ կառավարման սկզբունքներին։ Արևելյան գործընկերության շրջանակներում ստեղծվեց Հանրային կառավարման բարեփոխումների հանձնախումբը։ Հանձնախումբը պետք է հետևեր, որպեսզի գործընկեր երկրներում հանրային կառավարման ոլորտի բարեփոխումները իրականացվեին արդեն մշակված եվրոպական չափանիշների համաձայն։ 2009-2014 թթ. ընթացքում կարևոր ձեռքբերում էր  ՀՀ բոլոր մարզերի, նախարարությունների և գրեթե բոլոր համայնքների կողմից «Մալբերրի» էլեկտրոնային փաստաթղթաշրջանառության համակարգի գործածումը։ Այս համակարգը հնարավորություն է տալիս առցանց հետևել պետական կառավարման մարմիններին ուղղված դիմումների ընթացքին՝ փաստաթղթաշրջանառությունը պետական մարմինների միջև կազմակերպելով էլեկտրոնային տարբերակով։ Չորրորդ փուլը (2015թ․ ” ցայսօր) պայմանականորեն ընդգրկում է  2015 թ․-ի Սահմանադրական բարեփոխումներից հետո հանձնառված հանրային կառավարման բարեփոխումները  մինչև մեր օրեր և ՀՀ ներկայիս կառավարության ծրագիրը։

ՀՀ կառավարության կառուցվածքային փոփոխությունները  2000-2018 թթ.

Ուսումնասիրելով  ՀՀ նախագահների 2000-ից 2018 թթ. հրամանագրերը կառավարության կառուցվածքային փոփոխությունների վերաբերյալ` կարելի է եզրակացնել, որ նախարարությունների միացումները կամ կոմիտեների ավելացումները կատարվել են կամայականորեն,  և  կառուցվածքների վերաբերյալ հիմնավորումները բացակայում են: Արդ՝ գնահատման շրջանակներում դժվար է հասկանալ` արդյոք սահմանված  կառուցվածքը հնարավորություն է ընձեռում իրականացնել արդյունավետ հանրային կառավարում և երաշխավորել հանրային կառավարմանն առաջադրվող հիմնական սկզբունքների պահպանումը:

Այսպես` օրինակ է 2005 թվականին արտակարգ իրավիճակների վարչության, միգրացիայի և փախստականների վարչության, ջրային տնտեսության պետական կոմիտեի վերակազմակերպումը տարածքային կառավարման նախարարության, որին որևէ բացատրություն չտրվեց։ Իսկ 2014 թվականին գործող ՀՀ կառավարության կառուցվածքի համաձայն` վերակազմակերպումներից և վերանվանումներից հետո սահմանվեցին 18 նախարարություններ։ Այնուհետև Քաղաքաշինության նախարարության փոխարեն  ստեղծվեց քաղաքաշինության կոմիտեն։ Արդյունքում Կոմիտեի կանոնադրությունը, բնականաբար, դարձավ նախարարության կանոնադրության կրկնությունը` բացառությամբ որոշ գործառույթների շարադրանքում կատարված փոփոխությունների: Բովանդակային-որակական առումով աշխատակազմի կառուցվածքն, ըստ էության, նույնպես չփոխվեց, իսկ քանակական համեմատությունը մի փոքր այլ է. եթե քաղաքաշինության նախարարության աշխատակազմն ուներ թվով վեց վարչություն և վեց բաժին, ապա կոմիտեի աշխատակազմն ունեցավ յոթ վարչություն և երեք բաժին: Այսինքն` դարձյալ կառուցվածքային փոփոխություն և դարձյալ ոչինչ:

Հանրային կառավարման բարեփոխումների ճանապարհին կարևորագույն ձեռքբերումներից կարելի է համարել նաև ՀՀ ՔԾԽ-ը ԵՄ փորձագետների աջակցությամբ ծրագիրը (SIGMA և «Աջակցություն Հայաստանում քաղաքացիական ծառայության բարեփոխումներին» ԵՄ ծրագիր), որը 2015 թվականին նախագծեց «ՀՀ քաղաքացիական ծառայության բարեփոխումների ռազմավարությունը» և «ՀՀ քաղաքացիական ծառայության բարեփոխումների ռազմավարության իրականացման միջոցառումների ծրագիրը»[i]:
Քաղաքացիական ծառայության բարեփոխումների նպատակն է ստեղծել հանրային կառավարման միջազգային լավագույն փորձին և ժամանակակից չափանիշներին ու սկզբունքներին համապատասխան քաղաքացիամետ, պրոֆեսիոնալ և արժանիքահեն քաղաքացիական ծառայության համակարգ: Բարեփոխումներն իրականացվելու են մինչև 2020 թվականը[ii], որից հետո ենթադրվում է, որ Հայաստանում կգործի որակապես նոր համակարգ: Համաձայն ԵՄ Արևելյան գործընկերության էստոնական կենտրոնի «Հանրային կառավարումը ԵՄ Արևելյան գործընկերության երկրների Համեմատական զեկույց»-ի` Հայաստանը ԱԳ երկրների շարքում անվանվում է «լուռ բարեփոխիչ»`  շնորհիվ հանրային կառավարման տարբեր ոլորտներում եվրոպական չափանիշներին համապատասխան, էական և շարունակական առաջընթացի: Կանխատեսելի և թափանցիկ հանրային կառավարում ստեղծելու երկրի ջանքերը ընդհանուր առմամբ հաջողությամբ են պսակվել: Անհրաժեշտ է ընգծել նաև հաջողությունները մրցակցության պաշտպանության, արդյունավետ ենթակառուցվածքների, ՏՀՏ զարգացման ոլորտներում, քանի որ երկրի քաղաքական և տնտեսական կառուցվածքների միջև եղած հակասությունը երկար ժամանակ խոչընդոտում էր բարեփոխումների ընթացքը: 2013 թվականի սեպտեմբերի 3-ին ՀՀ նախագահ Սերժ Սարգսյանի կողմից Հայաստանի ԵՏՄ անդամակցության որոշումը ինչ-որ չափով ազդեց հանրային կառավարման ոլորտում իրականացվող բարեփոխումների ընթացքի և արդյունքների վրա։ 2012 թվականին բաց և թափանցիկ կառավարման համատեքստում  հասնելով տարածաշրջանում առաջատարի դիրքի՝ Հայաստանը 2014 թվականին աննախադեպ անկում ապրեց՝ նահանջելով նույնիսկ 2010 թվականին գրանցած արդյունքներից։ 2014 թվականին Հայաստանը հետընթաց գրանցեց հանրային կառավարման մի քանի ոլորտներում, մասնավորապես՝ թափանցիկության և կառավարության կողմից ծախսերի արդյունավետության առումով։ Նույն թվականի գարնանը տեղի ունեցած կառավարության փոփոխությունը նպաստեց օլիգարխիայի վրա հիմնված տնտեսական քաղաքականության ուժեղացմանը։

ՀՀ կառավարման համակարգի օպտիմալացման և արդյունավետության բարձրացման գործընթացի ներկայիս օրակարգը

Վերադառնալով ՀՀ կառավարության  այսօրվա քաղաքական օրակարգին՝ կարող ենք արձանագրել, որ ՀՀ կառավարությունը սկսում է կառավարման համակարգի օպտիմալացման և արդյունավետության բարձրացման գործընթաց: Հիմնվելով կառավարության կառուցվածքի փոփոխությունների մասին  ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանի հայտարարության վրա՝ կարելի է ակնկալել մի շարք փոփոխություններ։ Առաջին, թերևս առավել շոշափելի փոփոխությունը վերաբերում է Կառավարության կառուցվածքին, մասնավորապես՝ կրճատվել է նախարարությունների թիվը՝ 17-ից հասնելով 12-ի (տես՝ Հավելված 3), կրճատվելու է նաև առաջին փոխվարչապետի հաստիքը:

Հավելված 3. ՀՀ կառավարության կառուցվածքային փոփոխությունները

Վերլուծելով կառավարման համակարգի օպտիմալացման գործընթացը՝ պետք է նաև հաշվի առնենք, թե որն է փոփոխությունների աղբյուրը: Այդպիսիք կարող են լինել ընտրությունների ժամանակ տրված խոստումները, միջազգային պայմանագրերով ստանձնած պարտավորությունները, հանրային ճնշումը և այլն: Կարծում ենք, որ Հայաստանի պարագայում ևս  վերը նշված գործոնները իրենց դերն են խաղում:

Հղում կատարելով վարչապետի նույն ելույթին` կարող ենք տեսնել, որ փոփոխությունների գնալու հիմնավորումների թվում է նաև հանրությանը ընտրությունների ժամանակ տրված խոստումները («Մենք խոստացել ենք, որ պետք է պարզեցնենք ընթացակարգերը, հատկապես բիզնես գործունեության ընթացակարգերը պետք է հնարավորինս պարզեցնել: Եթե մենք ունենք բազմաթիվ նախարարություններ, նշանակում է դրանցում աշխատող մարդիկ ինչ-որ բանով պետք է զբաղվեն, ինչ-որ բան պետք է կարգավորեն: Հնարավոր չէ պահել նախարարություններ առանց դրանց լիազորություններ տալու»)[iii]:

Թերևս վարչապետի այս պնդումը մեկ անգամ վեր է հանում նախարարությունների ուռճացված գործառույթների կրկնողության խնդիրը, որոնց   օպտիմալացումը կարող է բերել  նաև կոռուպցիոն ռիսկերի նվազեցման։

Գործընթացի վրա ազդող գործոնները

Միջազգային ազդակ հանդիսացող գործոնների թվում չենք կարող չանդրադառնալ անցյալ տարի վավերացված՝ Հայաստանի և Եվրոպական Միության միջև «Համապարփակ և ընդլայնված գործընկերության մասին» (ՀԸԳՀ) համաձայնագրին՝ հաշվի առնելով, որ ԵՄ հետ համագործակցության խորացման հեռանկարները շատ հաճախ խթանում են զարգացող երկրներում բարեփոխումների գործընթացը[iv]: ԵՄ-ն ֆինանսական և փորձագիտական զգալի աջակցություն է ցուցաբերում Հայաստանի Հանրապետությանը կառավարման ինստիտուտների վերափոխման և ամրացման ոլորտում: Ուստի այս դեպքում ԵՄ-ն հադես է գալիս որպես փոփոխությունների հզոր կատալիստ:

Առկա է նաև հանրային ճնշման գործոնը: Այս մասին էլ իր հարցազրույցներից մեկում ակնարկել էր ԱԺ պատգամավոր Վարազդատ Կարապետյանը՝ նշելով, որ մարդիկ մեծ ակնկալիքներ ունեն` ընդգծելով պետական հատվածի և ժողովրդի միջև կապի ինստիտուցիոնալացման կարևորությունը:

Կառավարման համակարգի վերափոխումների արդյունավետ իրականացման մասին խոսելիս չենք կարող չառանձնացնել թափանցիկ գործելաոճի կարևորությունը: Չմոռանանք,  որ կառավարության գործունեության վերաբերյալ ոչ լիարժեք և բաց տեղեկատվության պակասը Հայաստանի համար մի շարք խնդիրներ է ստեղծել՝ հիմք հանդիսանալով օլիգարխիայի բարգավաճման և համակարգային կոռուպցիայի համար: Լավ կազմակերպված կառավարության հաշվետվողականության հիմնական առանձնահատկությունը թափանցիկ ֆինանսական տեղեկատվության առկայությունն է, որը մատչելի  և հասանելի պետք է լինի  բոլորի համար՝ դառնալով հանրային վերահսկողության գլխավոր գործիքներից մեկը:

Չենք կարող չանդրադառնալ նաև այն խնդիրներին, որոնք որոշակի ռիսկեր են ստեղծում արդյունավետ օպտիմալացման գործընթացի կազմակերպման համար: Դրանց թվում են՝ պրոֆեսիոնալ մարդկային ռեսուրսի պակասը, քաղծառայողների համար մոտիվացիոն ռազմավարության պակասը և ընդհանուր առմամբ ոչ այդքան գրավիչ քաղաքացիական ծառայության իմիջը, վարձատրության վատ կազմակերպված համակարգը, անարդյունավետ գործառնող պետական մարմինները՝ սահմանափակ ռեսուրսներով և այլն:

“

Ի մի բերելով ՀՀ կառավարման համակարգի օպտիմալացման, վերջինիս հնարավորությունների  ու  ռիսկերի, ընդհանուր գործընթացի մասին վերոգրյալը`    նշենք, որ հանրային կառավարման ոլորտում բարեփոխումները շարունակական գործընթաց են: Կառավարման համակարգի աստիճանական օպտիմալացումը բխում է աշխարհում գլոբալ փոփոխություններին հարմարվելու անհրաժեշտությունից: Այս գործընթացը հատուկ է ոչ միան զարգացող երկրներին։ Զարգացած երկրները ևս շարունակում են վերակառուցել իրենց հանրային կառավարման համակարգերը: Կառավարության մասշտաբի, կառուցվածքի, ծախսերի, աշխատակազմի վրա կատարվող հատկացումների օպտիմալացման քաղաքականությունը նպատակ ունի բարձրացնել պետական հատվածի ֆունկցիոնալ արդյունավետությունը, մատուցվող ծառայությունների համակարգումն ու որակը, նվազեցնել բյուջեի դեֆիցիտը՝ մատուցվող հանրային ծառայությունները համապատասխանեցնելով ժողովրդագրական փոփոխությունների ազդեցությանը:

Կարևոր ենք համարում նաև հստակեցնել, թե ինչ արդյունքներ կարող ենք ակնկալել կառավարման համակարգի օպտիմալացումից հետո: Մասնավորապես՝

  • կառավարման համակարգի վերակազմակերպում,
  • էլեկտրոնային կառավարման և էլեկտրոնային ծառայությունների զարգացում,
  • պետական կառավարման արդյունավետության բարձրացում,
  • վարչական խոչընդոտների (բյուրոկրատական քաշքշուկների) նվազեցում,
  • մատուցվող ծառայությունների որակի բարձրացում և պրոֆեսիոնալ կառավարման համակարգ, որը վայելում է հանրային վստահությունը:

Վերափոխումները զերծ չեն ռիսկերից, և այս համատեքստում առանձնակի կարևորություն են  ստանում՝

  • համակարգի ֆունկցիոնալ վերանայումը,
  • միջազգային փորձի և երկրում հանրային կառավարման համակարգի նախկին վերափոխումների ուսումնասիրությունն ու փորձագիտական խորհրդատվությունը:

Ինչպես նաև կարևոր է՝

  • իրականացնել հանրային կառավարման համակարգի ֆունկցիոնալ վերլուծություն և կարիքի գնահատում ավելորդ գործառույթները վերացնելու, բացակայող գործառույթներն ավելացնելու և դրանց ռացիոնալ բաշխումն իրականացնելու համար,
  • ունենալ հստակ գործողությունների ծրագիր և ցույց տալ՝ ինչպես են նախանշված փոփոխությունները օգնելու հասնել սահմանված նպատակներին,
  • ապահովել աշխատակազմի համապատասխան վերապատրաստում՝ վերափոխումների արդյունավետ իրականացման համար,
  • ստեղծել մշտադիտարկման և վերահսկողության մեխանիզմներ,
  • հաշվի առնել կոնտեքստը՝ երկրի օրինական ավանդույթները, ադմինիստրատիվ կառուցվածքը և մշակութային առանձնահատկությունները, որոնք որոշակիորեն պայմանավորում են մարդանց վերաբերմունքը, օրինակ, կառավարման համակարգի վերափոխման գործիքակազմի նկատմամբ և այս կամ այն գործիքի արդյունավետ կիրառման հնարավորությունը:

Հանրային կառավարման համակարգի վերափոխումների պարագայում որևէ  երաշխիք չկա, որ փոփոխությունները դրական ազդեցություն կունենան: Այդ պատճառով վերափոխումներ իրականացնելիս չպետք է հիմնվել միայն ընդհանուր տպավորությունների վրա: Վերափոխումներին առնչվող ինֆորմացիան, դրա վերլուծությունն ու մեկնաբանությունը պետք է ներկայացվեն այնպես, որ հասկանալի լինեն նաև ոչ փորձագետների համար, ներառեն հնարավոր ազդեցության գնահատում՝ թույլ տալով հետևել վերափոխումների ընթացքին և արագ արձագանքել դրանց՝ նախապես սահմանված ստանդարտներին անհամապատասխանությանը: Կստացվի հասնել դրան ՀՀ կառավարության մոտ թե ոչ`  ցույց կտա ժամանակը:

 

Հղումներ

[i] https://www.e-gov.am/protocols/item/613/

[ii] http://eap-csf.eu/wp-content/uploads/PAR-Abraham.pdf

[iii] https://www.aravot.am/2019/01/18/1010993/

[iv] http://eap-csf.eu/wp-content/uploads/PAR-Abraham.pdf

 

Գրականություն

  1.  Andrews ‘The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory’ Oxford Development Studies 2008, pp 379-407 (http://www.governanceinafrica.org/assets/Di-John.pdf)
  2. Brinkerhoff, A. Goldsmith ‘Institutional Dualism and International development’ 2005
  3. ’The Optimization of Public Administration in the Western Balkan Region: Comparative Study with Baseline Analysis’ Regional School of Public Administration, 2016
  4. ‘Quality of Public Administration A Toolbox for Practitioners’ Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2015
  5. ’Excellence in public administration for competitiveness in EU Member States’ EU, 2012
  6. Closer Look on Ongoing Reforms in Eastern Partnership Countries: Armenia: Public Administration Reform -Remaining Gaps and Needs March 2018’
  7. ’A comparative overview of public administration characteristics and performance in EU28’ Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2018
  8. ’Հանրային կառավարման սկզբունքները. շրջանակ ԵՀՔ երկրների համար’ (http://www.sigmaweb.org/publications/ENP-Principles-of-Public-Administration-Overview-ARM.pdf)
  9. ’Public Administration after “New Public Management” OECD 2010 (https://read.oecd-ilibrary.org/governance/public-administration-after-new-public-management_9789264086449-en#page4)
  10. Curristine, Z. Lonti, I.Joumard ‘Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities’ OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No. 1, 2007

(https://read.oecd-ilibrary.org/governance/improving-public-sector-efficiency_budget-v7-art6-en#page1)

  1. ’Public Administration  Reform: Report on Implementation of the 2016-2020 Strategy of Public Administration Reform in Ukraine in 2016-2017’
  2. (https://www.kmu.gov.ua/storage/app/media/reform%20office/PAR%20annual%20report_Eng.pdf)
  3. ‘Public Administration in Post-Communist Countries: Former Soviet Union, Central and Eastern Europe, and Mongolia’ 2013 by Taylor & Francis Group
  4. Kuan Yew ‘Singapore’s Approach to Managing Economic Crisis’ 2018 School of Public Policy

 https://www.theglobaleconomy.com/rankings/wb_government_effectiveness/

  1. The new public management in Europe

https://www.researchgate.net/publication/228545289_The_new_public_management_in_Europe

  1. Public administration characteristics and performance in EU28: Estonia

https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/c017bdc1-960e-11e8-8bc1-01aa75ed71a1/language-en

  1. ՀՀ պետական կառավարման համակարգի բարեփոխումների առաջնահերթ միջոցառումների ցանկը հաստատելու մասին ՀՀ վարչապետի 2000 թվականի N 151 որոշում՝ https://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=120915, “ՀՀ կառավարության կառուցվածքում փոփոխություններ կատարելու մասին” ՀՀ Նախագահի 20 մայիսի 2000 թ. ՆՀ-577 Հրամանագիր 30՝ http://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=15393
  2. http://eap-csf.eu/wp-content/uploads/PAR-Abraham.pdf
  3. W․ Wilson and the Study of Administration: A New Look at an Old Essay,Richard J. Stillman, II The American Political Science Review (1973), Էջ. 582-588.
  4. Հավելված 1.1. Մարդկային ռեսուրսների կառավարման միջոցներ

https://drive.google.com/file/d/1aO1UiUbOz5eTE1H3Y0nFrRAt_IJgIN1D/view?usp=sharing

  1. Հավելված 1.2. Բյուջետային քաղաքականության մեթոդները

https://drive.google.com/file/d/1Y1DI4eH_HR6M5ei-D1qRGEA2JPIwQgF8/view?usp=sharing

  1. Հավելված 1.3. Կազմակերպչական արդյունավետության և արտադրողականության կոնտեքստի փոփոխության հետ կապված միջոցներ

https://drive.google.com/file/d/1Y1DI4eH_HR6M5ei-D1qRGEA2JPIwQgF8/view?usp=sharing

  1. Հավելված 2. Բարեփոխումներին խոչընդոտող գործոններ և ռիսկեր https://drive.google.com/file/d/1nwrO_i7PdOd3GYl92lHeXX9TOFZLos4i/view?usp=sharing
  2. Հավելված 3. ՀՀ կառավարության կառուցվածքային փոփոխությունները

https://drive.google.com/file/d/1X04x2RLMSkK8ZFZ8qejra0Mpsce7f548/view?usp=sharing

Հեղինակներ՝ Անդրանիկ Հովհաննիսյան (Andranik Hovhannisyan), Հեղինե Ալեքսանյան (Hegnine Aleksanyan), Մարիամ Ջամալյան (Mariam Jamalyan): © Բոլոր իրավունքները պաշտպանված են: