Экономические санкции и их последствия

Санкции являются важным инструментом внешней политики, альтернативой военным действиям. Притеснения противника в экономическом, социальном или политическом аспектах создают благоприятные условия для разрешения конфликта без использования военной силы. Возможно, это – одна из причин, почему экономические санкции пользуется такой «популярностью». Однако насколько эффективны санкции и решают ли они стоящие перед ними политические задачи?

Что такое экономические санкции?

Экономические санкции стали решающим инструментом реагирования Западных стран на геополитические вызовы. По состоянию на 4 января 2018 года различные санкции применяются в отношении более чем 45 стран по всему миру со стороны ЕС, ООН и США[i]. В последенее время обсуждалась необходимость применения новых санкций в отношении Турции, Польши и Венгрии. Однако данные исследования  Государственного университета Коннектикута об эффективности экономических санкций, введенных США с 1915 по 2006 годы, показали, что введенные санкции успешны лишь на 30%[ii]. И, в результате, частота применения сакнций превышает их эффективность. Успех экономических санкций взаимосвязан со степенью реализации требований со стороны страны, которая является объектом санкций. Соответственно, использование экономических санкций считается эффективным или успешным, если целевая страна изменила свою политику в отношении предмета конфликта. В противном случае, политика санкций считается провальной, то есть не дает желаемого результата инициирующей стране или организации, поскольку не заставило противоположную страну изменить свое первоначальную позицию.

Говоря о санкциях, во-первых необходимо понять при сохранении или нарушении каких предварительных условий государство оказывается на грани международной конфронтации и находит место в “оси зла”, а в последствии становится объектом санкций, и какие субъекты могут применять санкции против других.

Правительства и международные субъекты вводят экономические санкции, пытаясь изменить те стратегические решения какого-то государства или негосударственных субъектов, которые угрожают их интересам или нарушают международные нормы поведения. Кроме того, экономические санкции являются торговыми и финансовыми санкциями, которые применяются одной или несколькими странами и направлены против какого-то государтсва, группы или отдельных лиц. Экономические санкции могут включать различные формы торгового эмбарго или ограничения финансовых операций. Для международного мира Совет Безопасности ООН может ссылаться на статью 41 Устава ООН^[iii] и принять решение о введении санкций, призывая государства-члены применять их против государства, лиц или группировок, которые обвиняются в международных преступлениях, нарушении прав человека, международном терроризме и в его финансировании. Сегодня наиболее часто используемые санкции ООН можно условно разделить на следующие группы – коммерческие или торговые, финансовые, дипломатические, спортивные и культурные, юридические санкции. А также лишения права на представительство или права голоса в международных организациях[iv].

Санкции могут применяться не только со стороны ООН, но и международными и региональными организациями, такими как ИКАО, ОАЕ, группой государств (ЕС), отдельными организациями или странами. Причем, количество и тип санкций зависят от тяжести преступления и нанесенного им ущерба. Основания для их реализации во многом зависят от решения Совета Безопасности ООН. На практике, прежде всего, санкции создаются Советом Безопасности, а затем принимаются ЕС и другими странами, в форме постановлений и решений Совета. Однако, в некоторых случаях, ЕС может вводить санкции без каких-либо предварительных действий ООН, например, для предотвращения финансирования терроризма в Сирии. В некоторых случаях отдельные страны ЕС, такие как Голландия, могут вводить санкции без предварительного согласия ООН или ЕС. В 2016 году Вторая палата Голландии приняла целый пакет законопроектов, направленный на отдельные лица и государства, обвиняемых в терроризме, которые финансировали джихадистов, террористические группировки “Аль Каида”  и  “Хезболла”.

От экономических санкций до smart санкций

Использование санкций часто имеет поэтапную структуру и, в зависимости от размера ущерба, количество пострадавших и круга групп, объект, в отношении которого применяются санкции, может быть включен в одну из трех категорий санкций. Меры, принимаемые против отдельных физических лиц или организаций того государтсва, против которого введены санкции, обычно являются вторым шагом в списке санкций после дипломатических санкций. Они также известны как “умные” (целенаправленные санкции), предназначенные для правящей элиты или отдельных физических лиц, которые отметились противозаконным поведением. Третий этап включает экономические запреты, которые в свою очередь включают в себя частичное или полное ограничения импорта, экспорта, инвестиционные запреты и эмбарго на поставки оружия. Однако применение санкций обусловлено значительными рисками и нарушает естественные права человека, в первую очередь влияя на экономически и социально неустойчивые группы общества^[v].

Американский ученый Гарри Клайд Хафбауэр и его коллеги в 1914-2000 годах исследовали около 200 случаев применения санкций. По его заключению, треть стран, в отношении которых были применены санкции, “сдаются” лишь через несколько лет^[vi]. Между тем последствия санкций для экономики страны огромны: отсутствие иностранных инвестиций и рыночных возможностей приводит к снижению производительности, снижению уровня налоговых поступлений и росту безработицы. Согласно основным предположениям, это именно тот важный механизм, который заставляет глав государств пересматривать свои действия. Конечно, если санкции являются достаточно серьезными и влиятельными, действия лидеров страны подвергаются давлению, поскольку возрастает опасность народного восстания. Тем не менее, на примере Ирака во главе с Саддамом Хусейном, стало ясно, что это не всегда работает: до тех пор, пока соответствующие силовые группы страны находятся у власти, они не меняют свою политику добровольно и считают приоритетом не благосостояние населения, а сохранение собственной власти. Согласно исследованию организации ООН по Продовольствию и Сельскому хозяйству, из-за экономических санкций, введенных Советом Безопасности после войны в Персидском заливе, около 576 000 детей погибли в Ираке. Последствия долгосрочных экономических санкций в Иране лучше всего отражаются на долларе США. Если в январе 2009 года на улицах Тегерана можно было купить один доллар за 9 700 риалов, то сегодня один доллар стоит около 30 000 риалов[vii].

Эти разрушительные экономические факторы привели к разработке новой стратегии санкций. Вместо всеобъемлющего эмбарго международное сообщество начало больше использовать “умные санкции”, когда наказания направлены на политическую элиту страны и их близкие круги. Это кажется очень убедительным и эффективным на первый взгляд, но на самом деле это доказывает обратное. Дэвид Кортрайт и Джордж Лопез считают, что так называемые “умные” санкции имеют меньший вес и их легко обходят, и в результате имеют меньший успех, тогда как в среднем общие экономические санкции более эффективны[viii].

Почему санкции терпят неудачу?

Эффективность санкций давно стоит под сомнениеем. Согласно количественному исследованию, из 888 санкций, примененных с 1971 по 2000 годы, лишь 45% были эффективными, а чаще носили противоположный характер. По мнению экспертов, это не совпадение, и за неудачу несут ответственность ряд факторов.

1. 1. Враждебное отношение к внешнему давлению – внешнее давление может способствовать легитимизация власти правонарушителей внутри страны. Ю. Грауфогел и К. Соэст провели исследования на примере Зимбабве, где из-за нарушений прав человека и правонарушений во время парламентских выборов с 2002 по 2014 годы международное сообщество ввело финансовые и визовые smart санкции против политической элиты Зимбабве. Затем была приостановлена продажа оружия, международное сотрудничество и ограничена гуманитарная помощь. По мнению экспертов, все эти карательные меры оказали очень незначительное влияние на уже находящееся в плохом состоянии экономику страны. Президент Роберт Мугабе связал причины экономического спада с международным вмешательством и “незаконными” санкциями. В разные годы исследования Афробарометра показали, что политика обвинения довольно убедительна среди простого населения. В 2010 году 63% участников опроса в Зимбабве единогласно связывали неблагоприятную экономическую ситуацию в стране с международными[ix].
2. 2. Пассивность оппозиции — важным фактором для успеха санкций являются взаимоотношения между правительством и оппозицией, а также активность гражданского общества. В случае успешных санкций должны укрепиться такие социальные группы, которые заинтересованы в изменении политического направления и могут оказать реальное давление на правящую коалицую. В Ираке, во время администрации Хусейна, предполагалось, что неудовлетворенность среднего класса увеличится из-за экономических и торговых барьеров, и она окажет влияние на правительство. Но в результате срыва импорта и экспорта средний класс страны потерял источники своего дохода и зависел от социальных пособий государства. С другой стороны, контрабанда во время экономической блокады создала богатую, взаимосвязанную с Хусейном элиту и противодействующую совместно с ним международным санкциям оппозицию.
3. 3. Разобщенность применяющих санкций — Санкции ООН редко дают результаты, поскольку контроль над политикой государств-членов очень слабый. А у ЕС и США часто возникают разногласия в вопросе разработки общей политики санкций. Более того, некоторые санкции часто игнорируются отдельными правительствами или физическими лицами с высоким доходом. На самом деле санкции являются двусторонними. они оказывают влияние не только на наказанную страну, но и на тех, кто применяет эти санкции, поэтому каждая страна в первую очередь думает о своих экономических интересах. Вопрос применения санкций против России после грузино-российского конфликта в августе 2008 года вызвал серьезные дебаты. Некоторые страны, во главе с Великобританией, требовали введение санкций против России. Однако Германия и Франция особое значение придали как сохранение партнерства с Россией, так и замораживание конфликта. Федеральный канцлер Германии А. Меркель даже заявила, что строительство газопровода “Северный поток” не пострадает из-за этого конфликта, поскольку этот газопровод имеет важное значение для энергетической безопасности ЕС[x]. Премьер-министр Италии С. Берлускони также поддержал партнерство с Россией. В результате ЕС не применил санкции. А санкции, введенные в отношении России после присоединения Крыма к России в 2014 году, произвели эффект бумеранг на различные отрасли экономики ЕС и США[xi]. Премьер-министр России Дмитрий Медведев также отметил, что экономические санкции нанесли ущерб российской экономике, вывозя десятки миллиардов[xii]. В свою очередь, потери ЕС оценивались в 100 млрд евро в 2015 году[xiii], только Италия потеряла около 1,25 млрд евро[xiv]. И деловой сектор Германии, связанный с Россией более чем 30 000 рабочими местами, также зафиксировала потери в торговле из-за санкций[xv].

Согласно данным отчета 2017 года эксперта ООН Идриса Джазаири в результате санкций, введенных в отношении России, страны ЕС потеряли 3,2 млрд долларов в месяц. Эксперт так же отметил, что “принятые меры призваны быть сдерживающим фактором для России, но в результате стали угрозой для международнохо бизнеса”.

4. Символический характер санкций — представители теории общественного выбора предполагают, что использование санкций имеет внутренние политические мотивы и может оказать большое политическое влияние на правительство, применяющее санкции. Можно сказать, что в странах, попавших под санкции, возможность внесения изменений незначительна, но и “бездействие” в отношении международных правонарушителей также морально предосудительно. В этом случае санкции применяются только для того, чтобы оправдать ожидания собственного населения и символической политикой скрыть свою беспомощность в сложившейся ситуации[xvi]. “Я наказываю, значит я существую”, — подчеркивает европейский чиновник Джонс в своем исследовании.

Заключение

Трудно четко оценить эффективность экономических санкций, поскольку их использование обычно представляет собой сложную и довольно трудоемкую цепочку эффектов. Несмотря на это, санкции по-прежнему остаются часто используемым инструментом, поскольку политически более легко применимы, чем военные вмешательства.

Из исследований практики применения экономических санкций можно извлечь четыре “урока” применения санкций. Во-первых, угроза санкциями, особенно если они вероятны, может быть эффективной, создавая возможность переговоров. Во-вторых, их требования должны быть направлены на конкретные изменения конкретной политики, и точными должны быть условия для их устранения. В-третьих, санкции, вероятно, окажут большее влияние на цель, если столкнут нацеленное правительство с внутренней оппозицией, в противном случае санкции могут просто помочь созданию еще большего политического единства вокруг главы нацеленного правительства. В-четвертых, санкции должны представлять собой средство широкой стратегии, объединяющую в себе стимулы и наказания. Сторонники санкций утверждают, что санкции по-прежнему имеют большие перспективы и в будущем могут быть использованы более эффективно.

[i] http://www.bscn.nl/sanctions-consulting/sanctions-list-countries

[ii] https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-12-20/eu-proposes-polish-sanctions-option-over-democratic-backsliding

[iii] Статья 41 Совет Безопасности уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и он может потребовать от Членов Организации применения этих мер. Эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений.

[iv] https://www.un.org/sc/suborg/en/

[v] https://www.schader-stiftung.de/themen/demokratie-und-engagement/fokus/menschenrechte/artikel/internationale-sanktionen-und-menschenrechte-eine-analyse-des-zusammenhangs/

[vi] Տես նույն տեղում

[vii] https://www.exchangerates.org.uk/USD-IRR-11_10_2009-exchange-rate-history.html

[viii] David Cortright and George A. Lopez, «Introduction: Assessing Smart Sanctions,» in Cortright and Lopez (eds.), էջ. 1-22.

[ix] http://afrobarometer.org/blogs/afrobarometer-findings-zimbabwe-few-points-consider

[x] https://www.welt.de/wirtschaft/energie/article150129711/Ostseepipeline-reisst-neue-Graeben-in-der-EU-auf.html

[xi] http://www.digitaljournal.com/news/politics/russian-sanctions-have-boomerang-affect-on-usa-space-program/article/383737

[xii] https://www.reuters.com/article/us-russia-medvedev-sanctions/rouble-fall-sanctions-hurt-russias-economy-medvedev-idUSKBN0JO0SR20141210

[xiii] http://www.newsweek.com/russiarussian-sanctionseueuropean-unioneuropean-economiessanctionseu-sanctions-603431

[xiv] https://www.bloomberg.com/news/articles/2015-06-18/russians-live-without-parmesan-as-italy-pays-sanctions-price

[xv] https://www.theguardian.com/world/2014/aug/12/germany-economy-eurozone-recovery-russia-sanctions

[xvi]  Jones, Lee: Societies Under Siege. Exploring how international economic Sanctions (Do Not) Work, Oxford 2015

Автор: Мариам Джамалян (Mariam Jamalyan)։ © Все права защищены.

Перевела: Ани Яхшибекян (Ani Yakhshibekyan)