«Outre l’échelle du gouvernement, sa qualité est beaucoup plus importante… Il existe un très fort rapport entre la qualité du gouvernement et de bons résultats économiques et sociaux».
-Francis Fukuyama[i]
«Le système exagéré du gouvernement d’Etat, avec le luxe injustifié de ses corps visibles et invisibles, la répétition des fonctions et des domaines, l’inefficacité qui en résulte, l’incertitude des mécanismes de responsabilité, est un fardeau pour les contribuables et un obstacle sérieux à l’amélioration de la compétitivité de l’Arménie. Nous avons besoin d’un système du gouvernement d’Etat rentable, dynamique, flexible et compétitif»:[ii] ainsi commence la sous-section « gouvernance publique » du projet de programme du gouvernement de la République d’Arménie pour 2019, indiquant les résultats attendus par le gouvernement de la République d’Arménie de la mise en œuvre de la politique d’optimisation[iii] du système de gestion.
Pendant des années, les gouvernements de différents pays ont tâché de travailler de nouvelles approches pour améliorer la performance et la qualité des services fournis par le secteur d’Etat. Par exemple, dans le but d’élaborer et de mettre en œuvre une politique plus efficace, les rôles ont souvent été redistribués entre les ministères et, au niveau central, la réorganisation de l’appareil de gestion. En conséquence, certains ministères ont acquis ou perdu des fonctions en apportant les modifications appropriées au personnel et au budget. La République d’Arménie n’est pas aussi une exception.
Au cours des deux dernières décennies, la République d’Arménie a réalisé des réformes dans le système d’administration d’Etat, mais les principaux changements à ce jour semblent être des réformes structurelles et organisationnelles du gouvernement, sans l’augmentation sensible de l’efficacité du système de gouvernance. Les réformes mises en œuvre ont souvent été mal comprises et ont suscité des réactions négatives par la société en raison du faible niveau de la transparence et du manque d’informations.
En outre, il n’y avait pas de stratégie globale de réforme de l’administration publique, pourtant l’existence de la stratégie commune souligne clairement l’accent sur tous les objectifs communs, en permettant d’aller dans la même direction et de faire plus d’attention à ce qui produisait des résultats concrets. Il existait encore un manque de la responsabilité: il n’était pas clair quelle structure du gouvernement est responsable pour de l’amélioration de l’efficacité de du système d’administration d’Etat. Il est nécessaire de tirer parti de l’expérience des réformes déjà effectuées et apprendre des erreurs commises du passé.
De ce point de vue, il est important d’identifier les principaux risques, outils, méthodologie de l’optimisation du système d’administration d’Etat, ainsi que les facteurs qui déterminent leur choix, sur la base de l’expérience internationale des réformes de l’administration publique ainsi que de l’expérience ancien en Arménie. Cette analyse est une expérience similaire.
Le rôle et la boîte à outils de l’optimisation du système de gestion public
Le système d’administration publique a passé à travers d’un certain nombre de développements et de changements radicaux. Le problème principal du système d’administration d’Etat consistait à mettre au point des mécanismes d’intervention efficaces et à se conformer aux exigences de cette période.
Les systèmes classiques de gouvernance publique développés et créés au début du XXe siècle par Weber et Wilson ont remplacé la nouvelle théorie de la gouvernance publique depuis les années 1970. Au début du 21ème siècle, il était déjà évident que les progrès technologiques, les changements économiques, politiques et sociaux aboutiront absolument à une transformation spécifique ou fondamentale du système d’administration d’Etat. D’abord, une théorie a été élaborée, puis un système des actions complexes a commencé à s’appliquer, ce que l’on appelle l’optimisation du système d’administration publique [iv]. Très souvent, le mot optimisation dans la société est associé à la réduction mécanique des employés du système d’Etat et au licenciement massif, pourtant ce n’est pas comme ça. Les processus mentionnés ne peuvent pas être une fin en soi et doivent viser clairement à améliorer, développer et rendre le système transformé plus efficace sans créer des problèmes sociaux divers pour la société concernée.
La politique de l’optimisation doit se manifester comme une partie intégrante des transformations systémiques de l’appareil de l’administration publique. Dans ce cas, les transformations et l’optimisation auront un effet à long terme.
Au cours des processus continuels des réformes de l’administration publique en cours dans divers pays au cours des deux dernières décennies, une expérience empirique énorme de la méthodologie des réformes a été accumulée, dont l’étude permet de réaliser les réformes plus efficace dans d’autres pays.
On va présenter les moyens principales appliqués lors des réformes qu moyen de l’annexe 1 [v] (1.1.Moyens de la gestion des ressources humaines;1.2.Les méthodes de la politique de budget; 1.3. Moyens liés au changement du contexte de l’efficacité organisationnelle et de la productivité). En général, ils sont utilisés dans les processus de la gestion des ressources humaines, budgétaires, organisationnels et d’amélioration de l’efficacité. Avant d’appliquer chacun de ces moyens, pourtant, il faut tenir en compte aussi toutes les conséquences, qui en proviennent, y compris les risques.
Prenons, par exemple, l’un de ces moyens avec l’exemple de la compression du personnel.
- Même si les réductions de la personnel se réalisent réussi, leur impact sur la rentabilité est extrêmement limité, car la rémunération des employés ne représentant généralement qu’un quart des dépenses d’Etat. [vi]
- Certains cas de la réduction de la personnel résultent souvent des changements institutionnels «cachés», à la suite desquels les institutions gouvernementales sont transformées en d’autres types d’organisations, qui peuvent avoir un statut hybride, mais qui seront, comme auparavant, financées par des fonds publics ou au moins partiellement par des organisations privées.
- En règle générale les réductions de la personnel proviennent certaine inquiétude. Pendant le travail, les employés se concentrent plus sur
la préservation du travail et de la carrière que sur des services publics. - En règle générale, les meilleurs membres du personnel quittent les premiers (ici il faut noter que ceux-ci quittent comme lors de l’optimisation mais aussi dans les situations stabiles et que leur maintien en permanence est un problème constant), et dans le secteur d’Etat, il y a des personnes à faible productivité. En outre, lorsque l’État commence à recruter des personnes, il doit les former et allouer des ressources pour organiser le recrutement.
- Les réductions de la personnel convenues politiquement peuvent aussi influencer sur l’hérédité de la réalisation de la politique, à la suite desquelles la culture professionnelle de certaines institutions peut souffrir (valeurs, potentiels, connaissances, expériences, etc.), qui est nécessaire pour la prestation des services efficaces.
De ce point de vue, nous ne pouvons pas souligner l’importance de l’évaluation et de la planification des risques, qui aidera à préparer une réorganisation plus complète et plus prospective du système de gestion.
Les détails de la boîte à outils de l’optimisation de l’administration publique sont présentés à l’annexe 1.
Le besoin de la légitimité politique
Pour réaliser l’optimisation dans le domaine de la gouvernance, il est également important d’avoir une légitimité politique élevée, en particulier lorsque les changements réalisés sont radicaux et douloureux. Les changements réalisés peuvent provoquer des chocs à court ou à moyen terme dans les différents domaines, donc la question de la légitimité élevée est très importante ici. Il est important que la population soit courant sur les changements réalisés, les comprenne et les soutienne, sinon cela pourrait conduire à des transformations de la crise qui auraient un effet négatif au lieu d’améliorer le système.
Les réformes de l’administration publique sont complexes, dans certains cas impopulaires, controversées, risquées et prennent beaucoup de temps pour produire des résultats. Ils peuvent être soutenus ou non par la population, peuvent être difficiles à mettre en œuvre, nécessiter des transformations ultérieures ou ne pas opérer directement, mettant en péril l’existence et la légitimité des membres publics.
La plupart des obstacles et des risques sont détaillés dans l’Annexe 2 (Facteurs et risques obstruant aux réformes). [vii] Ces éléments de la résistance ne s’excluent pas mutuellement. Dans de nombreux cas, plusieurs obstacles peuvent être pendant le chemin des réformes , ce qui réduit la probabilité qu’ils commenceront de zéro et se termineront. La façon de l’influence de ces facteurs dépend de leur contenu.
L’expérience internationale dans l’amélioration de l’efficacité de la gestion
L’indicateur de la gestion efficace est cardinal pour la réalisation réussie des objectifs fixés devant le gouvernement et des réformes du système d’administration public, qui permet d’avoir une idée générale sur la qualité du système de la gestion publique. L’importance de la gestion efficace ne fait pas de doute, néanmoins, il est difficile à la définir. Bien sûr, de nombreux indices internationaux et des rapports réguliers sont disponibles aujourd’hui (Corruption Perception Index, Democracy Index, Doing Business Indicators, Global Competitiveness Index, Government at a Glance, Quality of Government, Worldwide Governance Indicators, etc.) qui permettent de refléter certainement les attributs de qualité essentiels de la gestion efficace, mesurer l’efficacité de la gestion et évaluer son importance pour le développement et le progrès des États, mais ils ne sont pas suffisants pour définir le meilleur système de la gestion. Néanmoins, si nous essayons de combiner certaines études [viii], il est possible d’obtenir certaine description générale d’un système de la gestion efficace, qui supposent les caractéristiques suivantes: · un gouvernement au niveau de l’intervention limité; · un gouvernement avec des réglementations et la sctructure formelle; · une personnel professionnel et politiquement neutre; · des rogrammes et services mis en œuvre efficacement;· un budget réparti efficacement; · des conditions favorables pour le business (business-friendliness of the public administration) ;· une gestion réactive, transparente, participative, décentralisée, des lourdeurs bureaucratiques minimes.
Il semble que ces attributs doivent être spécifiques au meilleur modèle de la gestion et se refléter dans les pays ayant un système de la gestion exemplaire point de vue de l’efficacité. Mais quand nous examinons, par exemple, l’expérience de Singapour, qui a un indice élevé «de l’fficacité de la gestion» dans la base des données du WGI [ix], nous voyons que son environnement des résultats exemplaire diffère de celui décrit ci-dessus et le gouvernement en régle générale guide l’économie de manière centralisée [x] (l’intervention d’Etat est significative). Cela témoigne l’existence du modèle alternatif de l’efficacité, et même l’absence des normes de l’efficacité universellement reconnues dans le système de la gestion du pays ne suppose pas un échec ou une gestion inefficace.
Alors, nous ne pouvons pas choisir un meilleur modèle de la gestion efficace: le modèle de la gestion de la Suède diffère des modèles de l’Allemagne ou des Etats-Unis. En général, les modèles sont des histoires de la réussite unique, à travers lesquels certains attributs et éléments de la gestion sont liés à certaines réalités et forment un modèle structurel qui sera exemplaire pour les autres [xi]. Néanmoins, l’expérience montre que de nombreux pays ratent en transformant leurs systèmes de la gestion par la mise en application des éléments de la gestion ci-dessus, car ces éléments ne se reproduisent pas bien dans l’autre environnement. Car les défis et les problèmes qui y sont typiques sont différents. Ces modèles ne montrent pas quel est le succès des pays développés: cela se reflète dans le parcours de ces États.
Le facteur de la reproduction des modèles (Replicability)
Dans ce contexte, le facteur de la reproduction du modèle passe au premier plan (Replicability). Les problèmes liés à la reproduction deviennent encore plus prononcés lorsque deux ou plusieurs éléments de la gestion efficace interagissent pendant les réformes. Cela est également illustré par l’exemple de la transformation du système éducatif de la République d’Arménie. Dans les années 1999-2005 le gouvernement de la RA essayait d’établir un contrôle fiscal en même temps, il avait un problème d’améliorer les services dans les domaines d’éducation et de santé, où il y avaient de nombreuses lacunes après l’effondrement de l’Union soviétique. Pour résoudre les problèmes dans le système d’éducation le gouvernement a décentralisé l’éducation scolaire, les écoles et autres organisations d’éducation en transformant aux organisations non commerciales comme une partie du programme de la décentralisation fiscale de 2003. En même temps, on s’attendait que la gestion des écoles doit devenir plus participative et que le rôle des conseils scolaires doit grandir. Cette étape de la décentralisation visait à reproduire l’exemple de la Grande-Bretagne et était également conditionnée par les tendances mondiales en matière du développement du domaine de l’éducation. Mais, comme l’expérience a montré, la transformation des écoles en organisations non commerciales a commencé à créer des problèmes dans le domaine des réforme fiscales. Le fait est qu’après les réformes, les écoles recevant les transferts d’argent n’ont plus été contraintes de faire rapport à quelq’un sur la redistribution de ces argents. Un manque de transparence dans les écoles a commencé à être remarqué un manque de la pratique transparente en dérangeant la mise en œuvre effective des réformes [xii]. Comme nous avons vu, la décentralisation et la participation, qui sont les deux éléments essentiels du modèle de la gestion efficace, ont en fait posé des problèmes pour le gouvernement de l’Arménie, empêchant d’atteindre les objectifs fixés. Ces contradictions sont également la raison dans le domaine de la gestion pour l’échec des réformes.
Bien sûr, la composante exécutive joue également un rôle important ici: même les meilleures intentions peuvent devenir une politique vaine si le gouvernement échoue dans sa mise en œuvre. Cela peut entraîner un certain nombre de conséquences inattendues et indésirables, ce qui souligne une nouvelle fois l’importance de l’adaptation dans la gestion, qui permet de réagir rapidement à un environnement en mutation et de s’adapter aux nouvelles exigences économiques et sociales de la société.
Bien que de nombreuses questions se posent quant à l’utilité des modèles «d’hier» aujourd’hui, néanmoins les pays développés peuvent apprendre beaucoup des exemples réussis des pays développés, en particulier si les défis surgis devant ces pays ont été certainement similaires.
Le facteur de la composante historique et culturelle
Lorsque nous analysons les processus de l’intégration de l’administration publique et la dynamique des réformes, nous ne pouvons pas négliger l’impact des composantes historiques et culturelles de chaque pays. Ainsi, dans le cas des pays post-soviétiques, il faut tenir compte l’influence de l’héritage communiste sur le système de la gestion, le respect de la hiérarchie, le manque de l’initiative et la crainte d’être opposé au supérieur, ce qui doit être pris en compte lors de la mise en œuvre des réformes de l’administration publique dans ces pays. Dans ce cas, on peut considérer plus utile l’étude de l’expérience des pays développés, qui ont un ou deux pas en termes de l’efficacité, mais qui ont également beaucoup en commun avec tel pays dans un contexte culturel ou politique. L’exemple de ce type pour l’Arménie peut être la République d’Estonie, qui est un modèle du pays qui a enregistré d’importants succès dans les réformes du système de la gestion des États post-soviétiques. Des similitudes peuvent également être trouvées parmi les défis auxquels les États sont confrontés (problèmes démographiques et vieillissement de la population, augmentation de la charge financière et des problèmes de la personnel, chômage élevé et développement territorial disproportionné). En outre, l’Arménie, comme l’Estonie, est un petit pays et, au cours du processus des réformes, avait un problème de utiliser de la manière la plus efficace les ressources humaines et financières limitées, en mettant l’accent sur le renforcement des capacités, la flexibilité et la réactivité de l’administration publique. Au cours des réformes du système de la gestion, l’Estonie avait adopté une politique de l’optimisation et de la restructuration: la réduction de la personnel (y compris le personnel travaillant dans la réserve), les crédits de paiement des travailleurs de l’état (salaires, primes, etc.) (en conséquence, dans l’ensemble, les dépenses de la personnel ont diminué), la réduction des fonds à la formation des fonctionnaires, ainsi que des frais de téléphone, de voyage et autres lieux de travail, ainsi que, les changements d’organisation, structurels qui ont fourni une utilisation efficace des ressources, la spécialisation des travailleurs pour éviter la répétition du travail, mise en place d’un système de la police unifié, la fusion des ministères et l’adoption de l’approche de la gestion unifiée[xiii].
L’effet du facteur de la vitesse
En général, quelques facteurs influencent sur la choix de la boîte à outils de la réalisation des modifications du système de la gestion L’un d’eux est la vitesse. Le désir d’obtenir du résultat rapide est plus souvent imputable à la tendance des gouvernements à commencer des réformes à partir des réductions du budget et de la personnel, car elles sont des moyens plus rapides et plus immédiats de l’optimisation, bien que temporaires, car elles ne procurent pas une stabilité à long terme.
Il faut tenir compte également sur quelle base le gouvernement va réaliser l’optimisation du système de la gestion, c’est-à-dire faire attention à l’ampleur et aux résultats des réformes entreprises précédemment. Le gouvernement doit également faire attention à la réponse des représentants de la société et du domaine business à l’égard de ces réformes. Et tandis que chaque État commence des réformes du système de la gestion à partir de differents points de départs, a des traditions juridiques et institutionnelles différentes, des problèmes différents du domaine public, néanmoins dans le cas de l’optimisation de l’administration publique tout le monde fait attention au budget, à la gestion des ressources humaines et à l’efficacité organisationnelle.
Dans la deuxième partie de l’analyse, nous résumerons l’ensemble du processus des réformes de l’administration publique de la RA.
[i] Fukuyama Francis, ‘Political Order and Political Decay, from the industrial revolution to the Globalization of Democracy’ Farrar, Straus and Giroux, 2014, p.39. [ii][ii] Programme du gouvernement de la RA 2019, page21 (https://www.e-gov.am/u_files/file/decrees/kar/2019/2/19_0065_1.pdf) [iii] L’optimisation est le choix des alternatives les plus disponibles dans les conditions des contraintes les plus efficaces ou disponibles, ce qui permet de maximiser les facteurs souhaités et minimaux. (http://www.businessdictionary.com/definition/optimization.html) [iv] L’optimisation du système d’administration publique peut être définie comme un processus ou une méthodologie ce qui rend le système public efficace et fonctionnel que possible. [v] The Optimization of Public Administration in the Western Balkan Region Comparative Study with Baseline Analysis, p. 26-29 [vi] The Optimization of Public Administration in the Western Balkan Region Comparative Study with Baseline Analysis, p. 26 [vii] Quality of Public Administration A Toolbox for Practitioners 2017 edition ABRIDGED VERSION, p. 201-203 http://ec.europa.eu/esf/BlobServlet?docId=18587&langId=en [viii] Nous avons adopté l’indicateur de la gestion efficace du WGI (https://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/ge.pdf), D. Brinkerhoff, A. Goldsmith ‘Institutional Dualism and International development’ 2005, p. 203-204 (https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Dualism.pdf), ‘Quality of Public Administration A Toolbox for Practitioners’ Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2015, M. Andrews ‘The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory’ Oxford Development Studies 2008, p 381-382 (http://www.governanceinafrica.org/assets/Di-John.pdf) [ix] https://www.theglobaleconomy.com/Singapore/wb_government_effectiveness/ [x] M. Andrews ‘The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory’ Oxford Development Studies 2008, p 393 (http://www.governanceinafrica.org/assets/Di-John.pdf); L. Kuan Yew ‘Singapore’s Approach to Managing Economic Crisis’ 2018 School of Public Policy [xi] M. Andrews ‘The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory’ Oxford Development Studies 2008, p 384. [xii] M. Andrews ‘The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory’ Oxford Development Studies 2008, p 395 [xiii] ‘The Optimization of Public Administration in the Western Balkan Region:Region Comparative Study with Baseline Analysis’ Regional School of Public Administration, 2016, p29, ‘Estonia Towards a Single Government Approach’ OECD Public Governance Reviews, 2011 (https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/contenteditors/Failid/oecd_public_governance_review_estonia_full_report.pdf)Références
Bibliographie
«Auteurs: Andranik Hovhannisyan, Hegnine Aleksanyan, Mariam Jamalyan. © Tous droits réservés».
«Traduit par: Hermine Muradyan».