Местное самоуправление общин и их автономность

Наличие системы местного самоуправления является одной из предпосылок развития демократии. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении (Europeancharterofself-government)″под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения″.^[1]

Армения является демократической страной и проявляет вышеуказанные признаки государственного и местного самоуправления. Основой формирования местного самоуправления является принятая посредством референдума в 1995 г. Конституция. После этого закон ″О местного самоуправления″ 1996 г. в конце концов учредил институт местного самоуправления в Армении.

Законы о местном самоуправлении (1996, 2002)

Конституция и Закон 1996 года создали независимую общину местного самоуправления в Армении. Однако закон 1996 г. имеет ряд “нюансов”, которые связаны с полноценным самоуправлением. В принципах самоуправления отмечается, что руководитель общины имеет два функциональных направления: орган местного самоуправления и представитель государственной власти. Как представитель государственной власти руководитель общины оказывается в зависимости от центрального органа, что обеспечивает элемент концентрации в системе местного самоуправления. В результате это определение было извлечено из текста закона 2002 года для большего соответствия Европейской хартии.

Однако еще одним фактом централизации является взаимоотношение государственных и местных органов, когда руководитель общины может быть отстранен от должности по предложению (в Ереване: мэр) губернатора области. Но в качестве противовеса существует возможность обжалования в суде, это тоже является элементом центральной власти и связан с единым центральным аппаратом.

Европейская хартия о местном самоуправлении

Следующий этап развития непосредственно связан с уже упомянутой Европейской хартии о местном самоуправлении. Армения в 2002 г. утвердив хартию, обязалась выполнять положения статей последней.^[2]

Содержание и логику ратифицированных положений можно увидеть в законе 2002 г. и в изложении Конституции. Однако, мы остановимся на пунктах, которые не ратифицировала Армения. В частности 5-ый пункт хартии обеспечивает суверенность каждой общины в отношении территориальных изменений. Концепция расширения должна осуществляться с участием местного населения, а также местных органов. Поскольку Армения не ратифицировала этот пункт, целесообразность местных изменений выходит из полномочий местного управления, что ослабляет самостоятельность общины и участие жителей в решении местных вопросах.

Здесь может возникнуть вопрос, есть ли у органов местного самоуправления достаточно знаний для принятия решений о территориальных изменений и по другим вопросам. Второй пункт 6-ой статьи той же хартии обеспечивает персонал МСУ возможностями повышения квалификации: образование, награды и продвижение по службе. Несомненно, такие программы предполагает большие расходы. Чтобы понять, какие ресурсы следует использовать для кадровых реформ, необходимо пересмотреть состав и количество сотрудников, эффективность работы последних, также возможные пути сокращения. В результате будет ясно в какой степени квалификация может обеспечиваться за счет внутренних ресурсов. Вышеуказанный пункт также не ратифицировался со стороны Армении.

Конституция РА и концепция расширения

Недавние конституционные реформы стали еще одним шагом к экономическому развитию общин. В частности в182-ой статье Конституции говорится: «жители муниципалитета могут принимать непосредственное участие в управлении делами муниципалитета посредством решения общественных вопросов муниципального значения на местном референдуме». В его основе лежат как принципы демократии, так и проблема повышения эффективности системы управления.

С новой концепции правительства о расширении общин в Армении утвердилась модель местного самоуправления. Эта модель направлена на становление экономики, за счет слияний расширение и более эффективное использование базы финансов и ресурсов. В основе расширения лежат следующие принципы и показатели: расстояния между общинами и от ближайшего городского поселения, наличие транспортных инфраструктур, их проходимость, этническую характеристику каждой общины, степень сотрудничества между общинами и их историю. В результате система местного самоуправления по своему характеру соответствует модели смешанного типа,^[3] где общины имеют свои полномочия и степень самостоятельности, одновременно они действуют внутри государственной системы и подотчетны высшим органам.

Несмотря на наличие правовых предпосылок, которые необходимы для повышения степени самостоятельности общин, фактическая самостоятельность развита очень слабо. Проблемы возникают в вопросах реализации прав и обязанностей. Здесь мы сталкиваемся с истинной картиной, где отсутствует осведомленность жителей о вопросах управления общиной. Что касается вовлеченности, то в вышеупомянутых вопросах также наблюдается равнодушие жителей. Можно предположить, что эти вопросы взаимосвязаны и влияют друг на друга: чем больше житель равнодушен, тем меньше он осведомлен в вопросах. Кроме того, руководящие органы общин (руководитель общины и совет старейшин) не имеют в определённых случаях соответствующих знаний и навыков для эффективного экономического управления общин, что является дополнительным препятствием.

Особенности финансирования (бюджетирования) общин

Сейчас бюджетирование общин фактически осуществляется под государственным контролем посредством звена территориального управления: администрации области. Несмотря на то обстоятельство, что налог на имущество и землю полностью направляются в казну общины, они не покрывают даже половины общих расходов. Местные налоги обеспечивают 30-35% бюджета^[4]. Существует также проблема сбора местных налогов общинами, что приводит к неуплате налогов: налоговой задолженности^[5]. Причиной формирования налоговой задолженности являются задержки платежей налоговых плательщиков (и физических, и юридических), что можно объяснить, как результат неправильного финансового правления.

В какой-то степени финансированием обеспечены городские поселения. Речь идет о таких городах, где сосредоточены налогооблагаемые объекты: заводы, рекламные щиты, торговые сети и т. д. Однако последние, в свою очередь, также имеют проблему государственной поддержки. По закону «О финансовом уравнении» предоставления дотаций осуществляется на основе следующих показателей:

• Уровень подоходного налога, земельного налога и налога на имущество на душу населения
• Численность населения
• Необходимость получения первостепенной поддержки от государства^[6]

По сути последний фактор носит корректировочную функцию. Кроме этого существует минимальный порог дотаций -3.5 миллион драм. Дотация не имеет конкретную цель и направляется на покрывание бюджетного дефицита общин.

Существует также возможность предоставления субвенций, которые, в отличии от дотаций, имеют предварительно установленную цель и не могут быть использованы для других целей. С финансовой точки зрения делегированные полномочия имеют маленький удельный вес, для осуществления которых государство обязуется финансировать общину.

Кроме местных налогов и государственных грантов закон о бюджетировании предусматривает взносы по некоторым налогам в казну общины (подоходный налог, налог на прибыль), а также устанавливает местные пошлины. В первом случае каждый год в законе о государственном бюджете РА указывается сумма вычета, но она почти каждый год ноль. Причина опять же в централизации общин, особенно по сравнению со столицей и другими поселениями. Например, в случае местных пошлин, гостиничный налог еще не имеет достаточной правовой основы, чтобы быть источником дохода. В дополнение к последнему определяются также другие местные пошлины, налоги на строительство, перестройку, разрушение, за ведение рыночной деятельности на территории общины и другие.

Таким образом, обобщая два главных, финансовых и законодательных аспекта деятельности общин, мы приходим к следующему заключению. Несмотря на факт, что на уровне общин действуют достаточно благоприятные законодательные условия как для населения общин, так и для руководителей общин для решения местных проблем и удовлетворения нужд населения, тем не менее мы имеем значительные проблемы с их реализацией. Можно предположить, что одной из причин является недостаточная децентрализация, как финансовая, так и административная. Можно предположить, что одной из причин является недостаточная децентрализация, как административная, так и финансовая.

В общинах с реализацией законодательного права связано также финансовая независимость общин от государственных институтов. Если бы финансовые возможности МСУ не были так тесно связаны с центральным аппаратом, то управление было бы намного эффективнее. Причина в том, что на местном уровне нужды население легче обнаружить и удовлетворить, получая непосредственный сигнал для последующих корректировок.

Для повышения степени децентрализации возможным путем можно считать выявление потенциала финансовой независимости общин. Основное внимание следует уделять дополнению собственных доходов посредством эффективного использования земельной и имущественной базы. Кроме того необходимо внести определенные изменения в налоговую политику, в частности, в случае коммерческих компаний, способствуя не только юридической регистрации субъекта вне города Еревана, но и его ведению деятельности главным образом в регионах.

Положительные и негативные стороны децентрализации

Обобщая сложившуюся ситуацию, мы получаем следующую картину: каждая община является самостоятельной в вопросе административных решений, но финансовое обеспечение остается за центральной властью. Кроме того, органы местных властей не заинтересованы нести полную ответственность как в финансовом, так и в административном плане.

Чтобы понять возможные пути развития, постарайтесь провести сравнение с политикой МСУ, реализуемой в других странах. Проведенное в 2014 г. исследование, которое было направлено на представление новых моделей МСУ европейских стран, показывает следующие результаты:

В первых четырех моделях стран общинам предоставлены широкие полномочия как в финансовых вопросах, так и в принятии функциональных решений (от первой модели до четвертой: по принципу снижения). Кроме того, сфера полномочий расширяется со степенью ведения самостоятельной политики. В последней модели, где отмечены Армения и Азербайджан, замечается централизация финансовых и административных проблем.

В случае сохранения нынешней ситуаций мы будем иметь слабо развитые и зависимые общины, что углубит централизацию вокруг столицы. В дополнение к этому, центральный аппарат будет перегружен и будет работать менее эффективно. Позитивной стороной централизации можно считать быстроту и эффективность принятия решений и единство. В качестве примера можно рассмотреть также частично только административную централизацию, что, однако, не корректно, поскольку полноценное принятие решений должно сочетаться с наличием собственных ресурсов. В противном случае, предоставляя общинам полную самостоятельность, будет возможным на месте решать местные вопросы и получать реакцию со стороны населения. Этот вариант сопровождается коррупционными рисками, а также с уже отмеченными недостаточными знаниями общинных чиновников.

Проблема может быть решена следующим путем: Допустим, общинам предоставлена финансовая самостоятельность и создана возможность установить приоритет при решении задач. В качестве противовеса коррупционным рискам должен выступать третий орган, который представит интересы местного населения. Такими субъектами могут быть общественные организации или совет общины, созданный внутри общины, которые будут осведомлять жителей об их интересах и защищать их.

^[1]Европейская хартия местного самоуправления (статья 3) Страсбург 1985

^[2]2, 3.1, 3.2, 4.1-4.6, 7.1, 7.3, 8.1-8-3, 9.1-9.8, 10.1, 10.2 и 11 статьи

^[3]Существует 3 модели: англосаксонская, континентальный (Европейский) и смешанный

^[4]Исследование министерства территориального управления и развития РА 2007-2016 гг.

^[5]Выплата неуплаченного налога в установленный срок

^[6]Список этих общин устанавливает правительство РА: основываясь на относительные показатели первых двух факторов

Автор: Акоб Акобян © Все права защищены.

Перевел: Артавазд Овсепян