Տեղական ինքնակառավարման համակարգի կայացումը ժողովրդավարության կայացման նախադրյալներից մեկն է: Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի (European charter of local self-government) համաձայն` «տեղական ինքնակառավարումը տեղական ինքնակառավարման մարմինների իրավունքն ու կարողությունն է կանոնակարգելու և կառավարելու պետական գործերի զգալի մասը (օրենքի շրջանակներում)` սեփական պատասխանատվությամբ և տեղական բնակչության շահերից ելնելով[i]»:
Հայաստանը ժողովրդավար երկիր է և դրսևորում է պետական և տեղական ինքնակառավարման վերոնշյալ հատկանիշները: ՏԻՄ ձևավորման հիմքն է 1995 թ. հանրաքվեի միջոցով ընդունված Սահմանադրությունը: Դրանից հետո՝ արդեն 1996 թ․, «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը վերջնականապես հաստատեց տեղական ինքնակառավարման ինստիտուտը ՀՀ-ում:
Տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքները (1996թ., 2002թ․)
Սահմանադրությունը և 1996 թվականի օրենքը ՀՀ-ում ինքնուրույն տեղական ինքնակառավարման համայնք ձևավորեցին: Այդուհանդերձ, 1996 թվականի օրենքն ունի «նրբություններ»՝ կապված լիարժեք ինքնուրույնության հետ. ինքնակառավարման սկզբունքների մեջ նշվում է, որ համայնքի ղեկավարն ունի գործառնական դերի երկու ուղղություն` ինքնավար կառավարման մարմին և պետական իշխանության ներկայացուցիչ: Որպես պետական իշխանության ներկայացուցիչ՝ ղեկավարը կախվածության մեջ է հայտնվում կենտրոնական մարմնից, ինչը կենտրոնացվածության տարր է ապահովում տեղական ինքնակառավարման համակարգում: Արդյունքում այս բնորոշումը հանվել է 2002 թվականի օրենքի տեքստից` առավել համապատասխանելով Եվրոպական հռչակագրին:
Կենտրոնացվածությունը փաստող ևս մեկ կետ է պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների փոխհարաբերությունը, երբ համայնքի ղեկավարը կարող է պաշտոնանկ արվել մարզպետի (Երևանում` քաղաքապետ) ներկայացմամբ: Չնայած որպես հակակշիռ առկա է դատական կարգով բողոքարկելու հնարավորությունը, այն նույնպես կենտրոնական իշխանության տարր է և փոխկապակցված է միասնական կառավարման ապարատի հետ:
Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա
Զարգացման հաջորդ փուլը անմիջականորեն կապված է արդեն հիշատակված «Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիայի (հռչակագիր)» հետ: Հայաստանը, 2002 թվականին վավերացնելով եվրոպական խարտիան, պարտավորվել է իրագործել վերջինիս հոդվածների դրույթները[ii]:
Վավերացված դրույթների բովանդակությունը և տրամաբանությունը կարելի է տեսնել 2002 թվականի օրենքում և Սահմանադրության շարադրանքի մեջ: Այնուամենայնիվ, եկեք կանգ առնենք այն դրույթների վրա, որոնք ՀՀ-ն չի վավերացրել: Մասնավորապես՝ հռչակագրի 5-րդ հոդվածը ապահովում է յուրաքանչյուր համայնքի սուվերենությունը տարածքային փոփոխությունների նկատմամբ, անհրաժեշտության դեպքում՝ նաև համայնքում հանրաքվեի իրականացման ճանապարհով: Խոշորացման հայեցակարգի իրագործումը պետք է իրականացվեր տեղական մարմինների և բնակչության մասնակցությամբ: Քանի որ ՀՀ-ն չի վավերացրել այս կետը, տարածքային փոփոխությունների նպատակահարմարությունը դուրս է մնում տեղական ինքնակառավարման իրավասության շրջանակներից, ինչը թուլացնում է համայնքի ինքնուրույնությունն ու բնակչության ներգրավվածությունը տեղական խնդիրների լուծման հարցերում:
Այստեղ կարող է հարց առաջանալ, թե արդյոք տեղական ինքնակառավարման մարմիններն ունեն բավարար գիտելիքներ տարածքային փոփոխությունների և այլ տեսակի որոշումների կայացման համար: Նույն հռչակագրի 6-րդ հոդվածի 2-րդ կետը ՏԻՄ կադրերին ապահովում է որակավորման բարձրացման հնարավորություններով, այն է` ուսուցում, վարձատրություն և ծառայողական առաջխաղացում: Անկասկած՝ նմանատիպ ծրագրերը զուգակցվում են խոշոր ծախսերով: Հասկանալու համար, թե որ ռեսուրսներից կարելի է օգտվել կադրային բարեփոխումների համար, անհրաժեշտ է վերանայել աշխատակիցների կազմը և քանակը, վերջիններիս աշխատանքի արդյունավետությունն ու կրճատման հնարավոր ուղիները: Արդյունքում պարզ կդառնա, թե որակավորումը որքանով կարող է ապահովվել ներքին ռեսուրսների հաշվին: Վերոնշյալ կետը նույնպես վավերացված չէ ՀՀ կողմից:
ՀՀ Սահմանադրությունը և խոշորացման հայեցակարգը
Սահմանադրական վերջին բարեփոխումները համայնքային տնտեսության զարգացման ևս մեկ քայլ էին: Մասնավորապես` Սահմանադրության 182-րդ հոդվածում ասվում է, որ «համայնքի բնակիչները կարող են անմիջականորեն մասնակցել համայնքի գործերի կառավարմանը՝ համայնքային նշանակության հանրային հարցերը տեղական հանրաքվեով լուծելու միջոցով»: Սրա հիմքում ընկած են ինչպես ժողովրդավարության սկզբունքները, այնպես էլ կառավարման համակարգի արդյունավետության բարձրացման խնդիրը:Կառավարության` համայնքների խոշորացման նոր հայեցակարգի հետ (2011 թ.) ՀՀ-ում վերջնականապես հաստատվեց տեղական ինքնակառավարման մոդելը: Այն ուղղված էր համայնքային տնտեսության կայացմանը, միավորումների միջոցով ֆինանսական և ռեսուրսային բազայի ընդլայնմանն ու առավել արդյունավետ օգտագործմանը: Խոշորացման հիմքում ընկած են հետևյալ սկզբունքները և ցուցանիշները. համայնքների հեռավորությունները միմյանցից և մոտակա քաղաքային բնակավայրից, տրանսպորտային ենթակառուցվածքների առկայությունը, դրանց անցանելիությունը, յուրաքանչյուր համայնքի դեպքում նրա էթնիկ առանձնահատկությունները, համայնքների միջև համագործակցության աստիճանը և պատմությունը: Արդյունքում ձևավորված տեղական ինքնակառավարման համակարգն իր բնույթով համապատասխանում է խառը տիպի մոդելին[iii], որտեղ համայնքներն ունեն իրենց լիազորությունները և ինքնուրույնության աստիճանը, միևնույն ժամանակ գործում են պետական համակարգի ներսում և հաշվետու են վերին մակարդակին:
Չնայած այն իրավական նախադրյալներին, որոնք առկա են համայնքների ինքնուրույնության աստիճանի բարձրացման համար, փաստացի ինքնուրույնությունը շատ թույլ է զարգացած: Խնդիրներն ի հայտ են գալիս ոչ թե օրենքների մշակման, այլ դրանցում նշված իրավունքների իրացման և պարտականությունների ստանձնման փուլում: Այս պարագայում մենք բախվում ենք իրական պատկերին, որտեղ բացակայում է բնակչության իրազեկվածությունը համայնքային կառավարման խնդիրների վերաբերյալ: Ներգրավվածության առումով առկա է նաև բնակիչների անտարբերությունը վերոնշյալ հարցերում: Կարելի է ենթադրել, որ այս գործոնները իրար հետ փոխկապակցված են և ազդում են միմյանց վրա. ինչքան բնակիչը քիչ է հետաքրքրված, այնքան իրազեկվածությունը ցածր է, և հակառակը: Բացի այդ՝ համայնքի ղեկավար մարմինները (համայնքապետը և ավագանին) որոշ դեպքերում համայնքային տնտեսությունը արդյունավետ կառավարելու համապատասխան գիտելիքներ և հմտություններ չունեն, ինչը լրացուցիչ խոչընդոտներ է առաջ բերում:
Համայնքների ֆինանսավորման (բյուջետավորման) առանձնահատկությունները
Ներկայումս համայնքային բյուջետավորումը փաստացի իրականացվում է պետական հսկողությամբ՝ տարածքային կառավարման օղակի՝ մարզպետարանի միջոցով: Չնայած այն հանգամանքին, որ գույքահարկը և հողի հարկն ամբողջությամբ փոխանցվում են համայնքային բյուջեին, վերջիններիս միջոցով չի ծածկվում ընդհանուր ծախսերի նույնիսկ կեսը: Տեղական հարկերը ապահովում են բյուջեի 30-35%-ը[iv]: Առկա է նաև համայնքների կողմից տեղական հարկերի հավաքագրման խնդիր, ինչը առաջացնում է հարկերի գծով պարտքեր՝ ապառքներ[v]: Ապառքների գոյացման պատճառներից են հարկատուների հարկային վճարումների ուշացումները (և՛ ֆիզիկական, և՛ իրավաբանական), ինչը կարելի է մեկնաբանել որպես ֆինանսական սխալ կառավարման արդյունք:
Որոշ չափով ապահովված են խոշոր քաղաքային բնակավայրերը: Խոսքը այնպիսի քաղաքների մասին է, որոնցում կենտրոնացած են հարկման աղբյուր հանդիսացող օբյեկտներ՝ գործարաններ, գովազդային վահանակներ, առևտրային կետեր և այլն: Վերջիններս, սակայն, նույնպես ունեն պետական մակարդակի աջակցության խնդիր: Համահարթեցման մասին օրենքի համաձայն՝ դոտացիաների տրամադրումը իրականացվում է հետևյալ ցուցանիշների հիման վրա.
- մեկ շնչին բաժին ընկնող եկամտահարկի, հողի հարկի և գույքահարկի մակարդակ,
- բնակչության թվաքանակ,
- պետության կողմից առաջնային օժանդակություն ստանալու անհրաժեշտություն[vi]։
Ըստ էության՝ վերջին գործոնը կրում է ճշգրտող գործառույթ: Բացի այդ՝ գոյություն ունի դոտացիայի տրամադրման նվազագույն շեմ՝ 3.5 մլն դրամ, որից ցածր հաշվարկված դոտացիան տրամադրվում է հենց այդ շեմի չափով: Դոտացիան չունի կոնկրետ նպատակայնություն և ուղղվում է համայնքային բյուջեի պակասուրդի ֆինանսավորմանը:
Գոյություն ունի նաև սուբվենցիաների տրամադրման հնարավորություն, որոնք, ի տարբերություն դոտացիաների, ունեն նախապես սահմանված նպատակ և չեն կարող օգտագործվել այլ կարիքների համար: Ֆինանսական տեսակետից փոքր տեսակարար կշիռ են կազմում նաև պատվիրակված լիազորությունները, որոնց կատարման համար պետությունը պարտավորվում է ֆինանսավորել համայնքը:
Բացի տեղական հարկերից և պետական դրամաշնորհներից՝ բյուջետավորման մասին օրենքը նախատեսում է նաև որոշ հարկատեսակների գծով մասհանումներ համայնքային բյուջեներին (եկամտահարկ, շահութահարկ), ինչպես նաև սահմանում է տեղական տուրքեր: Առաջին դեպքում յուրաքանչյուր տարի ՀՀ պետական բյուջեի մասին օրենքով նշվում է մասհանման չափը, սակայն այն գրեթե ամեն տարի զրո է: Պատճառը նորից համայնքների խիստ կենտրոնացվածությունն է, հատկապես մայրաքաղաքի և այլ բնակավայրերի համեմատությամբ: Օրինակ` տեղական տուրքերի դեպքում հյուրանոցային հարկը դեռևս չունի հստակ օրենսդրական բավարար հիմք էական եկամտի աղբյուր ծառայելու համար: Ի լրումն վերջինիս՝ սահմանվում են նաև այլ տեղական վճարներ, ինչպիսիք են շինարարություն իրականացնելու, վերակառուցելու և քանդելու համար իրականացվող վճարները, համայնքի տարածքում առևտրային գործունեություն իրականացնելու համար գանձվող վճարները և այլն:
Այսպիսով՝ ամփոփելով համայնքների գործունեության երկու հիմնական՝ օրենսդրական և ֆինանսական կողմերը՝ գալիս ենք հետևյալ եզրահանգմանը. չնայած այն փաստին, որ համայնքային մակարդակում գործում են բավականին բարենպաստ օրենսդրական պայմաններ թե՛ համայնքի բնակչության, թե՛ համայնքի ղեկավարների համար տեղական խնդիրների լուծման և բնակչության կարիքների բավարարման տեսանկյունից, այդուհանդերձ, դրանց իրացման առումով ունենք մեծ բացեր: Կարելի է ենթադրել, որ պատճառներից մեկը ոչ բավարար ապակենտրոնացվածությունն է և՛ վարչական, և՛ ֆինանսական տեսանկյունից:
Համայնքներում օրենսդրական իրավունքի իրացման հետ սերտ կապված է նաև նույն համայնքների՝ պետական մակարդակի ինստիտուտներից ֆինանսական անկախությունը: Եթե ՏԻՄ-երի ֆինանսական հնարավորություններն այդքան սերտաճած չլինեին կենտրոնացված ապարատին, ապա կառավարումը ավելի արդյունավետ կլիներ: Պատճառն այն է, որ համայնքային մակարդակում բնակչության կարիքներն ավելի հեշտ է բացահայտել և բավարարել՝ ստանալով անմիջական արձագանք կառավարման հետագա շտկումների համար:
Ապակենտրոնացվածության աստիճանի բարձրացման համար հնարավոր ուղի կարելի է համարել համայնքներում ֆինանսական անկախության պոտենցիալի բացահայտումը: Հիմնական շեշտը պետք է դնել սեփական եկամուտների ավելացման վրա` գույքային և հողային բազայի արդյունավետ օգտագործման միջոցով: Բացի այդ՝ անհրաժեշտ է որոշակի փոփոխություններ մտցնել հարկային քաղաքականության մեջ, մասնավորապես՝ առևտրային ընկերությունների պարագայում՝ օժանդակելով ոչ միայն սուբյեկտի իրավական գրանցումը Երևան քաղաքից դուրս, այլև դրա հիմնական գործունեության իրականացումը մարզերում:
Ապակենտրոնացման դրական և բացասական կողմերը
Ամփոփելով ստեղծված իրավիճակը՝ մենք ստանում ենք հետևյալ պատկերը. յուրաքանչյուր համայնք ինքնուրույն է վարչական որոշումների կայացման հարցում, սակայն ֆինանսական ապահովվածությունը թողնված է կենտրոնական իշխանությանը: Բացի այդ՝ տեղական իշխանության մարմինները սեփական խնդիրները լուծելու տեսանկյունից ունեն ցածր մոտիվացիա և շահագրգռված չեն ամբողջական պատասխանատվություն կրելու` թե՛ ֆինանսական, թե՛ վարչական առումներով:
Զարգացման հնարավոր ուղիները հասկանալու համար փորձենք համեմատական եզրեր անցկացնել այլ երկրներում իրականացվող տեղական ինքնակառավարման քաղաքականության հետ: 2014 թվականին իրականացված հետազոտությունը, որն ուղղված էր եվրոպական երկրների ՏԻՄ նոր մոդելների ներկայացմանը, ցույց է տվել հետևյալ արդյունքները.
| Մոդել 1 | Մոդել 2 | Մոդել 3 | Մոդել 4 | Մոդել 5 | |
| ՏԻՄ մակարդակներ | 2-3 | 1-2 | 1-2 | 1-2 | 1 |
| Տարածքային բաժանում | Տարբերակված | Փոքր համայնքներ | Միջին
համայնքներ |
Մեծ համայնքներ | Փոքր համայնքներ |
| Գործառնական ապակենտրոնացում | Բարձր | Բարձր | Միջին | Միջին | Ցածր |
| Ֆինանսական ապակենտրոնացում | Նշանակալի | Ցածր | Ցածր | Նշանակալի | Աննշան |
| Երկրներ | Հունգարիա, Լեհաստան, Սլովակիա | Չեխիա, Էստոնիա, Լատվիա | Ալբանիա, Բուլղարիա, Խորվաթիա, Մակեդոնիա, Մոլդովա, Ռումինիա, Սլովենիա, Ուկրաինա | Վրաստան, Լիտվա, Սերբիա | Հայաստան, Ադրբեջան |
Ընդհանուր առմամբ առաջին չորս մոդելների երկրներում համայնքներին տրված են լայն լիազորություններ ինչպես ֆինանսական, այնպես էլ գործառնական որոշումների կայացման համար (առաջին մոդելից մինչև չորրորդ` նվազման սկզբունքով): Բացի այդ՝ իրավասությունների շրջանակն ընդլայնվում է պարտքային քաղաքականության իրականացման ինքնուրույնության հետ: Վերջին մոդելում, որտեղ ընդգրկված են Հայաստանն ու Ադրբեջանը, նկատվում է ֆինանսական և գործառնական լայն կենտրոնացվածություն:
Ներկա իրավիճակի պահպանման դեպքում կունենանք թույլ զարգացած, կախյալ համայնքներ, ինչը կմեծացնի մայրաքաղաքի շուրջ կենտրոնացվածությունը: Ի լրումն դրա՝ պետական կենտրոնացած ապարատը կմնա ծանրաբեռնված և նվազ արդյունավետությամբ աշխատող: Կենտրոնացվածության դրական կողմ կարելի է համարել որոշումների կայացման արագությունը և միասնականությունը: Որպես տարբերակ՝ կարելի է դիտարկել նաև մասնակի` միայն վարչական ապակենտրոնացումը, ինչը, սակայն, թերի է, քանի որ լիարժեք որոշումների կայացումը պետք է զուգորդվի սեփական ֆինանսական ռեսուրսների առկայությամբ:
Հակառակ դեպքում, համայնքներին լիարժեք ինքնուրույնություն տալով, հնարավոր կլինի տեղում լուծել տեղական խնդիրներ և արձագանք ստանալ բնակչության կողմից: Այս տարբերակը զուգակցվում է կոռուպցիոն ռիսկերի, ինչպես նաև արդեն հիշատակված համայնքային պաշտոնյաների ոչ բավարար գիտելիքների հետ: Բնակչության անտարբերությունը ևս մեկ խոչընդոտ է լիարժեք ինքնուրույն համայնքի կայացման հարցում:
Խնդիրը կարելի է լուծել հետևյալ հնարավոր տարբերակով: Դիցուք՝ համայնքներին տրվել է ֆինանսական ինքնուրույնություն, և խնդիրների լուծման առաջնայնություն սահմանելու հնարավորություն է ստեղծվել: Կոռուպցիոն ռիսկերի ճնշման համար որպես հակակշիռ պետք է հանդես գա երրորդ մարմին, որը կներկայացնի տեղական բնակչության շահերը: Այդպիսի սուբյեկտներ կարող են լինել հասարակական կազմակերպությունները կամ համայնքում ձևավորված համայնքային խորհուրդը, որոնք կիրականացնեն բնակչության իրազեկումը և շահերի պաշտպանությունը:
Հղումներ
[i] Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա (Հոդված 3), Ստրասբուրգ, 1985թ.:
[ii] 2, 3.1, 3.2, 4.1-4.6, 7.1, 7.3, 8.1-8.3, 9.1-9.8, 10.1, 10.2 և 11 հոդվածները
[iii] Գոյություն ունի երեք մոդել` անգլոսաքսոնական, մայրցամաքային (եվրոպական) և խառը:
[iv] ՀՀ Տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարության վերլուծություն, 2007-2016թթ.:
[v] Սահմանված ժամկետում չկատարված հարկի (կամ հաստատագրված վճարի) վճարման գումար։
[vi] Այս համայնքների ցանկը սահմանում է ՀՀ Կառավարությունը` հիմք ընդունելով առաջին երկու գործոնների հարաբերական ցուցանիշները:
Գրականություն
- ՀՀ Սահմանադրություն, 2015թ.:
- ՀՀ օրենքը տեղական ինքնակառավարման մասին, 2002թ.:
- ՀՀ օրենքը ֆինանսական համահարթեցման մասին, 2000թ.:
- Պետական կառավարման և տեղական ինքնակառավարման զարգացման հիմնախնդիրները ՀՀ-ում, «Ամբերդ» ՀՊՏՀ հետազոտական կենտրոն, Երևան 2014թ.:
- ՀՀ Տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարություն` am/hy/:
- Եվգինե Վարդանյան, Տեղական ինքնակառավարման մոդելի ձևավորման գործընթացը ՀՀ-ում, Բանբեր ԵՊՀ, 2015թ.:
- Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիա, Ստրասբուրգ, 1985թ:
- Different forms of decentralization and their impact on government performance: Micro level evidence from 113 countries, Illinois State University, Forman Christian College, Pakistan, University of Akron, USA 2016.
- Pawel Swianiewicz, An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe, 2014, University of Warsaw, Poland.
Հեղինակ` Հակոբ Հակոբյան (Hakob Hakobyan) © Բոլոր իրավունքները պաշտպանված են։