Համայնքների տեղական ինքնակառավարումը և դրանց ինքնուրույնությունը

Տեղական ինքնակառավարման համակարգի կայացումը ժողովրդավարության կայացման նախադրյալներից մեկն է: Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի (European charter of local self-government) համաձայն` «տեղական ինքնակառավարումը տեղական ինքնակառավարման մարմինների իրավունքն ու կարողությունն է կանոնակարգելու և կառավարելու պետական գործերի զգալի մասը (օրենքի շրջանակներում)` սեփական պատասխանատվությամբ և տեղական բնակչության շահերից ելնելով[i]»:

Հայաստանը ժողովրդավար երկիր է և դրսևորում է պետական և տեղական ինքնակառավարման վերոնշյալ հատկանիշները: ՏԻՄ ձևավորման հիմքն է 1995 թ. հանրաքվեի միջոցով ընդունված Սահմանադրությունը: Դրանից հետո արդեն 1996 թվականի «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը վերջնականապես հաստատեց տեղական ինքնակառավարման ինստիտուտը ՀՀ-ում:

Տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքները (1996թ., 2002թ)

Սահմանադրությունը և 1996 թվականի օրենքը ՀՀ-ում ձևավորեցին ինքնուրույն տեղական ինքնակառավարման համայնք: Այդուհանդերձ 1996 թվականի օրենքն ունի «նրբություններ»  կապված լիարժեք ինքնուրույնության հետ. Ինքնակառավարման սկզբունքների մեջ նշվում է, որ համայնքի ղեկավարը ունի գործառնական դերի երկու ուղղություն` ինքնավար կառավարման մարմին և պետական իշխանության ներկայացուցիչ: Որպես պետական իշխանության ներկայացուցիչ ղեկավարը կախվածության մեջ է հայտնվում կենտրոնական մարմնից, ինչը կենտրոնացվածության տարր է ապահովում տեղական ինքնակառավարման համակարգում: Արդյունքում այս բնորոշումը հանվել է 2002 թվականի օրենքի տեքստից` առավել համապատասխանելով Եվրոպական հռչակագրին:

Այդուհանդերձ, կենտրոնացվածությունը փաստող ևս մեկ կետ է պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների փոխհարաբերությունը, երբ համայնքի ղեկավարը կարող է պաշտոնանկ արվել մարզպետի (Երևանում` քաղաքապետի) ներկայացմամբ: Չնայած, որպես հակակշիռ՝ առկա է դատական կարգով բողոքարկելու հնարավորությունը, այն նույնպես կենտրոնական իշխանության տարր է և փոխկապակցված է միասնական կառավարման ապարատին:

Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա

Զարգացման հաջորդ փուլը անմիջականորեն կապված է արդեն հիշատակված «Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիայի (հռչակագիր)» հետ: Հայաստանը, 2002 թվականին վավերացնելով  եվրոպական խարտիան, պարտավորվել է իրագործել վերջինիս հոդվածների դրույթները[ii]:

Վավերացված դրույթների բովանդակությունը և տրամաբանությունը կարելի է տեսնել 2002 թվականի օրենքում և Սահամանադրության շարադրանքի մեջ: Այնուամենայնիվ, եկեք կանգ առնենք այն դրույթների վրա, որոնք ՀՀ-ն չի վավերացրել: Մասնավորապես, հռչակագրի 5-րդ հոդվածը ապահովում է յուրաքանչյուր համայնքի սուվերենությունը տարածքային փոփոխությունների նկատմամբ, անհրաժեշտության դեպքում նաև համայնքում հանրաքվեի իրականացման ճանապարհով: Խոշորացման հայեցակարգի իրագործումը պետք է իրականացվեր տեղական մարմինների և բնակչության մասնակցությամբ: Քանի որ ՀՀ-ն չի վավերացրել այս կետը, տարածքային փոփոխությունների նպատակահարմարությունը դուրս է մնում տեղական ինքնակառավարման իրավասության շրջանակներից, ինչը թուլացնում է համայնքի ինքնուրույնությունը և բնակչության ներգրավվածությունը տեղական խնդիրների լուծման հարցերում:

Այստեղ կարող է հարց առաջանալ, թե արդյոք տեղական ինքնակառավարման մարմինները ունեն բավարար գիտելիքներ տարածքային փոփոխությունների և այլ տեսակի որոշումների կայացման համար: Նույն հռչակագրի 6-րդ հոդվածի 2-րդ կետը ՏԻՄ կադրերին ապահովում է որակավորման բարձրացման հնարավորություններով, այն է` ուսուցում, վարձատրություն և ծառայողական առաջխաղացում: Անկասկած, նմանատիպ ծրագրերը զուգակցվում են խոշոր ծախսերի հետ: Հասկանալու համար, թե կադրային բարեփոխումների համար որ ռեսուրսներից կարելի է օգտվել, անհրաժեշտ է վերանայել աշխատակիցների կազմը և քանակը, վերջիններիս աշխատանքի արդյունավետությունը, կրճատման հնարավոր ուղիները: Արդյունքում պարզ կդառնա, թե որակավորումը ինչ չափով կարող է ապահովվել ներքին ռեսուրսների հաշվին: Վերոնշյալ կետը նույնպես վավերացված չէ ՀՀ կողմից:

ՀՀ Սահմանադրությունը և խոշորացման հայեցակարգը

Սահմանադրական վերջին բարեփոխումները ևս մեկ քայլ էին համայնքային տնտեսության զարգացման համար: Մասնավորապես` Սահմանադրության 182-րդ հոդվածում ասվում է, որ «համայնքի բնակիչները կարող են անմիջականորեն մասնակցել համայնքի  գործերի կառավարմանը՝ համայնքային նշանակության հանրային հարցերը տեղական հանրաքվեով լուծելու միջոցով»: Սրա հիմքում ընկած են ինչպես ժողովրդավարության սկզբունքները, այնպես էլ կառավարման համակարգի արդյունավետության բարձրացման խնդիրը:

Կառավարության` համայնքների խոշորացման նոր հայեցակարգի հետ (2011 թ.) ՀՀ-ում վերջնականապես հաստատվեց տեղական ինքնակառավարման մոդելը: Այն ուղղված էր համայնքային տնտեսության կայացմանը, միավորումների միջոցով ֆինանսական և ռեսուրսային բազայի ընդլայնմանը և առավել արդյունավետ օգտագործմանը: Խոշորացման հիմքում ընկած են հետևյալ սկզբունքները և ցուցանիշները. համայնքների հեռավորությունները միմյանցից և մոտակա քաղաքային բնակավայրից, տրանսպորտային ենթակառուցվածքների առկայությունը, դրանց անցանելիությունը, յուրաքանչյուր համայնքի դեպքում նրա էթնիկ առանձնահատկությունները, համայնքների միջև համագործակցության աստիճանը և պատմությունը: Արդյունքում ձևավորված տեղական ինքնակառավարման համակարգը իր բնույթով համապատասխանում է խառը տիպի մոդելին[iii], որտեղ համայնքներն ունեն իրենց լիազորությունները և ինքնուրույնության աստիճանը, միևնույն ժամանակ գործում են պետական համակարգի ներսում և հաշվետու են վերին մակարդակին:

Չնայած այն իրավական նախադրյալներին, որոնք առկա են համայնքների ինքնուրույնության աստիճանի բարձրացման համար, փաստացի ինքնուրույնությունը շատ թույլ է զարգացած: Խնդիրները ի հայտ են գալիս ոչ թե օրենքների մշակման, այլ դրանցում նշված իրավունքների իրացման և պարտականությունների ստանձնման փուլում: Այս պարագայում մենք բախվում ենք իրական պատկերին, որտեղ բացակայում է բնակչության իրազեկվածությունը համայնքային կառավարման խնդիրներին: Ներգրավվածության առումով առկա է նաև բնակիչների անտարբերությունը վերոնշյալ հարցերում: Կարելի է ենթադրել, որ այս գործոնները իրար փոխկապակցված են և ազդում են միմյանց վրա. ինչքան բնակիչը հետաքրքրված չէ, այնքան իրազեկվածությունը ցածր է, և հակառակը: Բացի այդ, համայնքի ղեկավար մարմինները (համայնքապետը և ավագանին) որոշ դեպքերում չունեն համապատասխան գիտելիքներ և հմտություններ համայնքային տնտեսությունը արդյունավետ կառավարելու համար, ինչը լրացուցիչ խոչընդոտների պատճառ է հանդիսանում:

Համայնքների ֆինանսավորման (բյուջետավորման) առանձնահատկությունները

Ներկայումս համայնքային բյուջետավորումը փաստացի իրականացվում է պետական հսկողության տակ՝ տարածքային կառավարման օղակի՝ մարզպետարանի միջոցով: Չնայած այն հանգամանքին, որ գույքահարկը և հողի հարկը ամբողջությամբ փոխանցվում են համայնքային բյուջե, վերջիններիս միջոցով չի ծածկվում ընդհանուր ծախսերի նունիսկ կեսը: Տեղական հարկերը ապահովում են բյուջեի 30-35%-ը[iv]: Առկա է նաև համայնքների կողմից տեղական հարկերի հավաքագրման խնդիր, ինչը առաջացնում է հարկերի գծով պարտքեր՝ ապառքեր[v]: Ապառքերի գոյացման պատճառներից են հարկատուների հարկային վճարումների ուշացումները (և՛ ֆիզիկական, և՛ իրավաբանական), ինչը կարելի է մեկնաբանել որպես ֆինանսական սխալ կառավարման արդյունք:

Որոշ չափով ապահովված են խոշոր քաղաքային բնակավայրերը: Խոսքը այնպիսի քաղաքների մասին է, որոնցում կենտրոնացած են հարկման աղբյուր հանդիսացող օբյեկտներ՝ գործարաններ, գովազդային վահանակներ, առևտրային կետեր և այլն: Վերջիններս, սակայն, նույնպես ունեն պետական մակարդակի աջակցության խնդիր: Համահարթեցման մասին օրենքի համաձայն դոտացիաների տրամադրումը իրականացվում է հետևյալ ցուցանիշների հիման վրա.

• մեկ շնչին բաժին ընկնող եկամտահարկի, հողի հարկի և գույքահարկի մակարդակ,
• բնակչության թվաքանակ,
• պետության կողմից առաջնային օժանդակություն ստանալու անհրաժեշտություն:[vi]

Ըստ էության վերջին գործոնը կրում է ճշգրտող գործառույթ: Բացի այդ գոյություն ունի դոտացիայի տրամադրման նվազագույն շեմ՝ 3.5 մլն դրամ, որից ցածր հաշվարկված դոտացիան տրամադրվում է հենց այդ շեմի չափով: Դոտացիան չունի կոնկրետ նպատակայնություն և ուղղվում է համայնքային բյուջեի պակասուրդի ֆինանսավորմանը:

Գոյություն ունի նաև սուբվենցիաների տրամադրման հնարավորություն, որոնք, ի տարբերություն դոտացիաների, ունեն նախապես սահմանված նպատակ և չեն կարող օգտագործվել այլ կարիքների համար: Ֆինանսական տեսակետից փոքր տեսակարար կշիռ են կազմում նաև պատվիրակված լիազորությունները, որոնց կատարման համար պետությունը պարտավորվում է ֆինանսավորել համայնքը:

Բացի տեղական հարկերից և պետական դրամաշնորհներից, բյուջետավորման մասին օրենքը նախատեսում է նաև որոշ հարկատեսակների գծով մասհանումներ համայնքային բյուջեներին (եկամտահարկ, շահութահարկ), ինչպես նաև սահմանում է տեղական տուրքեր: Առաջին դեպքում յուրաքանչյուր տարի ՀՀ պետական բյուջեի մասին օրենքով նշվում է մասհանման չափը, սակայն այն գրեթե ամեն տարի զրո է: Պատճառը նորից համայնքների խիստ կենտրոնացվածությունն է, հատկապես մայրաքաղաքի և այլ բնակավայրերի համեմատությամբ: Օրինակ` տեղական տուրքերի դեպքում, հյուրանոցային հարկը դեռևս չունի հստակ օրենսդրական բավարար հիմք էական եկամտի աղբյուր ծառայելու համար: Ի լրացումն վերջինիս, սահմանվում են նաև այլ տեղական վճարներ, ինչպիսիք են շինարարություն իրականացնելու, վերակառուցելու և քանդելու համար իրականացվող վճարները, համայնքի տարածքում առևտրային գործունեություն իրականացնելու համար գանձվող վճարները և այլն:

Այսպիսով, ամփոփելով համայնքների գործունեության երկու հիմնական՝ օրենսդրական և ֆինանսական կողմերը, գալիս ենք հետևյալ եզրահանգմանը: Չնայած այն փաստին, որ համայնքային մակարդակում գործում են բավականին բարենպաստ օրենսդրական պայմաններ թե՛ համայնքի բնակչության, թե՛ համայնքի ղեկավարների համար տեղական խնդիրների լուծման և բնակչության կարիքների բավարարման տեսանկյունից, այդուհանդերձ դրանց իրացման առումով ունենք մեծ բացեր: Կարելի է ենթադրել, որ պատճառներից մեկը ոչ բավարար ապակենտրոնացվածությունն է և՛ վարչական, և՛ ֆինանսական տեսանկյունից:

Համայնքներում օրենսդրական իրավունքի իրացման հետ սերտ կապված է նաև նույն համայնքների ֆինանսական անկախությունը պետական մակարդակի ինստիտուտներից: Եթե ՏԻՄ-երի ֆինանսական հնարավորությունները այդքան սերտաճած չլինեին կենտրոնացված ապարատին, ապա կառավարումը ավելի արդյունավետ կլիներ:  Պատճառն այն է, որ համայնքային մակարդակում բնակչության կարիքները ավելի հեշտ է բացահայտել և բավարարել՝ ստանալով անմիջական արձագանք կառավարման հետագա շտկումների համար:

Ապակենտրոնացվածության աստիճանի բարձրացման համար հնարավոր ուղի կարելի է համարել համայնքներում ֆինանսական անկախության պոտենցիալի բացահայտումը: Հիմնական շեշտը պետք է դնել սեփական եկամուտների ավելացման վրա` գույքային և հողային բազայի արդյունավետ օգտագործման միջոցով: Բացի այդ անհրաժեշտ է որոշակի փոփոխություններ մտցնել հարկային քաղաքականության մեջ, մասնավորապես առևտրային ընկերությունների պարագայում, օժանդակելով ոչ միայն սուբյեկտի իրավական գրանցումը Երևան քաղաքից դուրս, այլև դրա հիմնական գործունեության իրականացումը մարզերում:

Ապակենտրոնացման դրական և բացասական կողմերը

Ամփոփելով ստեղծված իրավիճակը՝ մենք ստանում ենք հետևյալ պատկերը. յուրաքանչյուր համայնք ինքնուրույն է վարչական որոշումների կայացման հարցում, սակայն ֆինանսական ապահովվածությունը թողնված է կենտրոնական իշխանությանը: Բացի այդ տեղական իշխանության մարմինները սեփական խնդիրները լուծելու տեսանկյունից ունեն ցածր մոտիվացիա և շահագրգռված չեն ամբողջական պատասխանատվություն կրել` թե՛ ֆինանսական, թե՛ վարչական առումներով:

Հասկանալու համար զարգացման հնարավոր ուղիները` փորձենք համեմատական եզրեր անցկացնել այլ երկրներում իրականացվող տեղական ինքնակառավարման քաղաքականության հետ: 2014 թվականին իրականացված հետազոտությունը, որն ուղղված էր Եվրոպական երկրների ՏԻՄ նոր մոդելների ներկայացմանը, ցույց է տվել հետևյալ արդյունքները:

	Մոդել 1	Մոդել 2	Մոդել 3	Մոդել 4	Մոդել 5
ՏԻՄ մակարդակներ	2-3	1-2	1-2	1-2	1
Տարածքային բաժանում	Տարբերակված	Փոքր համայնքներ	Միջին համայնքներ	Մեծ համայնքներ	Փոքր համայնքներ
Գործառնական ապակենտրոնացում	Բարձր	Բարձր	Միջին	Միջին	Ցածր
Ֆինանսական ապակենտրոնացում	Նշանակալի	Ցածր	Ցածր	Նշանակալի	Աննշան
Երկրներ	Հունգարիա, Լեհաստան, Սլովակիա	Չեխիա, Էստոնիա, Լատվիա	Ալբանիա, Բուլղարիա,Խորվաթիա, Մակեդոնիա, Մոլդովա, Ռումինիա, Սլովենիա, Ուկրաինա	Վրաստան, Լիտվա, Սերբիա	Հայաստան, Ադրբեջան

Ընդհանուր առմամբ, առաջին չորս մոդելների երկրներում համայնքներին տրված են լայն լիազորություններ ինչպես ֆինանսական, այնպես էլ գործառնական որոշումների կայացման համար (առաջին մոդելից մինչև չորրորդ` նվազման սկզբունքով):  Բացի այդ իրավասությունների շրջանակը ընդլայնվում է պարտքային քաղաքականության իրականացման ինքնուրույնության հետ: Վերջին մոդելում, որտեղ ընդգրկված են Հայաստանն ու Ադրբեջանը, նկատվում է ֆինանսական և գործառնական լայն կենտրոնացվածություն:

Ներկա իրավիճակի պահպանման դեպքում կունենանք թույլ զարգացած, կախյալ համայնքներ, ինչը կխորացնի կենտրոնացվածությունը մայրաքաղաքի շուրջ: Ի լրացումն դրա՝ պետական կենտրոնացած ապարատը կմնա ծանրաբեռնված և նվազ արդյունավետությամբ աշխատող: Կենտրոնացվածության դրական կողմ կարելի է համարել որոշումների կայացման արագությունը և միասնականությունը: Որպես տարբերակ կարելի է դիտարկել նաև մասնակի` միայն վարչական ապակենտրոնացումը, ինչը, սակայն, թերի է, քանի որ` լիարժեք որոշումների կայացումը պետք է զուգորդվի սեփական ֆինանսական ռեսուրսների առկայությամբ:

Հակառակ դեպքում` համայնքներին լիարժեք ինքնուրույնություն տալով, հնարավոր կլինի տեղում լուծել տեղական խնդիրներ և արձագանք ստանալ բնակչության կողմից: Այս տարբերակը զուգակցվում է կոռուպցիոն ռիսկերի հետ, ինչպես նաև արդեն հիշատակված համայնքային պաշտոնյաների ոչ բավարար գիտելիքների հետ: Բնակչության անտարբերությունը ևս մեկ խոչընդոտ է լիարժեք ինքնուրույն համայնքի կայացման հարցում:

Խնդրի լուծումը կարելի է իրականացնել հետևյալ հնարավոր տարբերակով: Դիցուք համայնքներին տրվել է ֆինանսական ինքնուրույնություն, և հնարավորություն է ստեղծվել սահմանել խնդիրների լուծման առաջնայնություն: Կոռուպցիոն ռիսկերի ճնշման համար որպես հակակշիռ պետք է հանդես գա երրորդ մարմին, որը կներկայացնի տեղական բնակչության շահերը: Այդպիսի սուբյեկտներ կարող են լինել հասարակական կազմակերպությունները կամ համայնքում ձևավորված համայնքնային խորհուրդը, որոնք կիրականացնեն բնակչության իրազեկումը և շահերի պաշտպանությունը:

---

[i] Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա (Հոդված 3) Ստրասբուրգ, 1985թ.:

[ii] 2, 3.1, 3.2, 4.1-4.6, 7.1, 7.3, 8.1-8.3,  9.1-9.8, 10.1, 10.2 և 11 հոդվածները

[iii] Գոյություն ունի երեք մոդել` անգլոսաքսոնական, մայրցամաքային (եվրոպական) և խառը:

[iv] ՀՀ Տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարության վերլուծություն 2007-2016թթ.:

[v] Սահմանված ժամկետում չկատարված հարկի (կամ հաստատագրված վճարի) վճարման գումար

[vi] Այս համայնքների ցանկը սահմանում է ՀՀ Կառավարությունը` հիմք ընդունելով առաջին երկու գործոնների հարաբերական ցուցանիշները:

---

---

Հեղինակ` Հակոբ Հակոբյան (Hakob Hakobyan) © Բոլոր իրավունքները պաշտպանված են:  

---