Համայնքների տեղական ինքնակառավարումը և դրանց ինքնուրույնությունը

Տեղական ինքնակառավարման համակարգի կայացումը ժողովրդավարության կայացման նախադրյալներից մեկն է: Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի (European charter of local self-government) համաձայն` «տեղական ինքնակառավարումը տեղական ինքնակառավարման մարմինների իրավունքն ու կարողությունն է կանոնակարգելու և կառավարելու պետական գործերի զգալի մասը (օրենքի շրջանակներում)` սեփական պատասխանատվությամբ և տեղական բնակչության շահերից ելնելով[i]»:

Հայաստանը ժողովրդավար երկիր է և դրսևորում է պետական և տեղական ինքնակառավարման վերոնշյալ հատկանիշները: ՏԻՄ ձևավորման հիմքն է 1995 թ. հանրաքվեի միջոցով ընդունված Սահմանադրությունը: Դրանից հետո արդեն 1996 թվականի «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը վերջնականապես հաստատեց տեղական ինքնակառավարման ինստիտուտը ՀՀ-ում:

Տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքները (1996թ., 2002թ)

Սահմանադրությունը և 1996 թվականի օրենքը ՀՀ-ում ձևավորեցին ինքնուրույն տեղական ինքնակառավարման համայնք: Այդուհանդերձ 1996 թվականի օրենքն ունի «նրբություններ»  կապված լիարժեք ինքնուրույնության հետ. Ինքնակառավարման սկզբունքների մեջ նշվում է, որ համայնքի ղեկավարը ունի գործառնական դերի երկու ուղղություն` ինքնավար կառավարման մարմին և պետական իշխանության ներկայացուցիչ: Որպես պետական իշխանության ներկայացուցիչ ղեկավարը կախվածության մեջ է հայտնվում կենտրոնական մարմնից, ինչը կենտրոնացվածության տարր է ապահովում տեղական ինքնակառավարման համակարգում: Արդյունքում այս բնորոշումը հանվել է 2002 թվականի օրենքի տեքստից` առավել համապատասխանելով Եվրոպական հռչակագրին:

Այդուհանդերձ, կենտրոնացվածությունը փաստող ևս մեկ կետ է պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների փոխհարաբերությունը, երբ համայնքի ղեկավարը կարող է պաշտոնանկ արվել մարզպետի (Երևանում` քաղաքապետի) ներկայացմամբ: Չնայած, որպես հակակշիռ՝ առկա է դատական կարգով բողոքարկելու հնարավորությունը, այն նույնպես կենտրոնական իշխանության տարր է և փոխկապակցված է միասնական կառավարման ապարատին:

Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա

Զարգացման հաջորդ փուլը անմիջականորեն կապված է արդեն հիշատակված «Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիայի (հռչակագիր)» հետ: Հայաստանը, 2002 թվականին վավերացնելով  եվրոպական խարտիան, պարտավորվել է իրագործել վերջինիս հոդվածների դրույթները[ii]:

Վավերացված դրույթների բովանդակությունը և տրամաբանությունը կարելի է տեսնել 2002 թվականի օրենքում և Սահամանադրության շարադրանքի մեջ: Այնուամենայնիվ, եկեք կանգ առնենք այն դրույթների վրա, որոնք ՀՀ-ն չի վավերացրել: Մասնավորապես, հռչակագրի 5-րդ հոդվածը ապահովում է յուրաքանչյուր համայնքի սուվերենությունը տարածքային փոփոխությունների նկատմամբ, անհրաժեշտության դեպքում նաև համայնքում հանրաքվեի իրականացման ճանապարհով: Խոշորացման հայեցակարգի իրագործումը պետք է իրականացվեր տեղական մարմինների և բնակչության մասնակցությամբ: Քանի որ ՀՀ-ն չի վավերացրել այս կետը, տարածքային փոփոխությունների նպատակահարմարությունը դուրս է մնում տեղական ինքնակառավարման իրավասության շրջանակներից, ինչը թուլացնում է համայնքի ինքնուրույնությունը և բնակչության ներգրավվածությունը տեղական խնդիրների լուծման հարցերում:

Այստեղ կարող է հարց առաջանալ, թե արդյոք տեղական ինքնակառավարման մարմինները ունեն բավարար գիտելիքներ տարածքային փոփոխությունների և այլ տեսակի որոշումների կայացման համար: Նույն հռչակագրի 6-րդ հոդվածի 2-րդ կետը ՏԻՄ կադրերին ապահովում է որակավորման բարձրացման հնարավորություններով, այն է` ուսուցում, վարձատրություն և ծառայողական առաջխաղացում: Անկասկած, նմանատիպ ծրագրերը զուգակցվում են խոշոր ծախսերի հետ: Հասկանալու համար, թե կադրային բարեփոխումների համար որ ռեսուրսներից կարելի է օգտվել, անհրաժեշտ է վերանայել աշխատակիցների կազմը և քանակը, վերջիններիս աշխատանքի արդյունավետությունը, կրճատման հնարավոր ուղիները: Արդյունքում պարզ կդառնա, թե որակավորումը ինչ չափով կարող է ապահովվել ներքին ռեսուրսների հաշվին: Վերոնշյալ կետը նույնպես վավերացված չէ ՀՀ կողմից:

ՀՀ Սահմանադրությունը և խոշորացման հայեցակարգը

Սահմանադրական վերջին բարեփոխումները ևս մեկ քայլ էին համայնքային տնտեսության զարգացման համար: Մասնավորապես` Սահմանադրության 182-րդ հոդվածում ասվում է, որ «համայնքի բնակիչները կարող են անմիջականորեն մասնակցել համայնքի  գործերի կառավարմանը՝ համայնքային նշանակության հանրային հարցերը տեղական հանրաքվեով լուծելու միջոցով»: Սրա հիմքում ընկած են ինչպես ժողովրդավարության սկզբունքները, այնպես էլ կառավարման համակարգի արդյունավետության բարձրացման խնդիրը:

Կառավարության` համայնքների խոշորացման նոր հայեցակարգի հետ (2011 թ.) ՀՀ-ում վերջնականապես հաստատվեց տեղական ինքնակառավարման մոդելը: Այն ուղղված էր համայնքային տնտեսության կայացմանը, միավորումների միջոցով ֆինանսական և ռեսուրսային բազայի ընդլայնմանը և առավել արդյունավետ օգտագործմանը: Խոշորացման հիմքում ընկած են հետևյալ սկզբունքները և ցուցանիշները. համայնքների հեռավորությունները միմյանցից և մոտակա քաղաքային բնակավայրից, տրանսպորտային ենթակառուցվածքների առկայությունը, դրանց անցանելիությունը, յուրաքանչյուր համայնքի դեպքում նրա էթնիկ առանձնահատկությունները, համայնքների միջև համագործակցության աստիճանը և պատմությունը: Արդյունքում ձևավորված տեղական ինքնակառավարման համակարգը իր բնույթով համապատասխանում է խառը տիպի մոդելին[iii], որտեղ համայնքներն ունեն իրենց լիազորությունները և ինքնուրույնության աստիճանը, միևնույն ժամանակ գործում են պետական համակարգի ներսում և հաշվետու են վերին մակարդակին:

Չնայած այն իրավական նախադրյալներին, որոնք առկա են համայնքների ինքնուրույնության աստիճանի բարձրացման համար, փաստացի ինքնուրույնությունը շատ թույլ է զարգացած: Խնդիրները ի հայտ են գալիս ոչ թե օրենքների մշակման, այլ դրանցում նշված իրավունքների իրացման և պարտականությունների ստանձնման փուլում: Այս պարագայում մենք բախվում ենք իրական պատկերին, որտեղ բացակայում է բնակչության իրազեկվածությունը համայնքային կառավարման խնդիրներին: Ներգրավվածության առումով առկա է նաև բնակիչների անտարբերությունը վերոնշյալ հարցերում: Կարելի է ենթադրել, որ այս գործոնները իրար փոխկապակցված են և ազդում են միմյանց վրա. ինչքան բնակիչը հետաքրքրված չէ, այնքան իրազեկվածությունը ցածր է, և հակառակը: Բացի այդ, համայնքի ղեկավար մարմինները (համայնքապետը և ավագանին) որոշ դեպքերում չունեն համապատասխան գիտելիքներ և հմտություններ համայնքային տնտեսությունը արդյունավետ կառավարելու համար, ինչը լրացուցիչ խոչընդոտների պատճառ է հանդիսանում:

Համայնքների ֆինանսավորման (բյուջետավորման) առանձնահատկությունները

Ներկայումս համայնքային բյուջետավորումը փաստացի իրականացվում է պետական հսկողության տակ՝ տարածքային կառավարման օղակի՝ մարզպետարանի միջոցով: Չնայած այն հանգամանքին, որ գույքահարկը և հողի հարկը ամբողջությամբ փոխանցվում են համայնքային բյուջե, վերջիններիս միջոցով չի ծածկվում ընդհանուր ծախսերի նունիսկ կեսը: Տեղական հարկերը ապահովում են բյուջեի 30-35%-ը[iv]: Առկա է նաև համայնքների կողմից տեղական հարկերի հավաքագրման խնդիր, ինչը առաջացնում է հարկերի գծով պարտքեր՝ ապառքեր[v]: Ապառքերի գոյացման պատճառներից են հարկատուների հարկային վճարումների ուշացումները (և՛ ֆիզիկական, և՛ իրավաբանական), ինչը կարելի է մեկնաբանել որպես ֆինանսական սխալ կառավարման արդյունք:

Որոշ չափով ապահովված են խոշոր քաղաքային բնակավայրերը: Խոսքը այնպիսի քաղաքների մասին է, որոնցում կենտրոնացած են հարկման աղբյուր հանդիսացող օբյեկտներ՝ գործարաններ, գովազդային վահանակներ, առևտրային կետեր և այլն: Վերջիններս, սակայն, նույնպես ունեն պետական մակարդակի աջակցության խնդիր: Համահարթեցման մասին օրենքի համաձայն դոտացիաների տրամադրումը իրականացվում է հետևյալ ցուցանիշների հիման վրա.

• մեկ շնչին բաժին ընկնող եկամտահարկի, հողի հարկի և գույքահարկի մակարդակ,
• բնակչության թվաքանակ,
• պետության կողմից առաջնային օժանդակություն ստանալու անհրաժեշտություն:[vi]

Ըստ էության վերջին գործոնը կրում է ճշգրտող գործառույթ: Բացի այդ գոյություն ունի դոտացիայի տրամադրման նվազագույն շեմ՝ 3.5 մլն դրամ, որից ցածր հաշվարկված դոտացիան տրամադրվում է հենց այդ շեմի չափով: Դոտացիան չունի կոնկրետ նպատակայնություն և ուղղվում է համայնքային բյուջեի պակասուրդի ֆինանսավորմանը:

Գոյություն ունի նաև սուբվենցիաների տրամադրման հնարավորություն, որոնք, ի տարբերություն դոտացիաների, ունեն նախապես սահմանված նպատակ և չեն կարող օգտագործվել այլ կարիքների համար: Ֆինանսական տեսակետից փոքր տեսակարար կշիռ են կազմում նաև պատվիրակված լիազորությունները, որոնց կատարման համար պետությունը պարտավորվում է ֆինանսավորել համայնքը:

Բացի տեղական հարկերից և պետական դրամաշնորհներից, բյուջետավորման մասին օրենքը նախատեսում է նաև որոշ հարկատեսակների գծով մասհանումներ համայնքային բյուջեներին (եկամտահարկ, շահութահարկ), ինչպես նաև սահմանում է տեղական տուրքեր: Առաջին դեպքում յուրաքանչյուր տարի ՀՀ պետական բյուջեի մասին օրենքով նշվում է մասհանման չափը, սակայն այն գրեթե ամեն տարի զրո է: Պատճառը նորից համայնքների խիստ կենտրոնացվածությունն է, հատկապես մայրաքաղաքի և այլ բնակավայրերի համեմատությամբ: Օրինակ` տեղական տուրքերի դեպքում, հյուրանոցային հարկը դեռևս չունի հստակ օրենսդրական բավարար հիմք էական եկամտի աղբյուր ծառայելու համար: Ի լրացումն վերջինիս, սահմանվում են նաև այլ տեղական վճարներ, ինչպիսիք են շինարարություն իրականացնելու, վերակառուցելու և քանդելու համար իրականացվող վճարները, համայնքի տարածքում առևտրային գործունեություն իրականացնելու համար գանձվող վճարները և այլն:

Այսպիսով, ամփոփելով համայնքների գործունեության երկու հիմնական՝ օրենսդրական և ֆինանսական կողմերը, գալիս ենք հետևյալ եզրահանգմանը: Չնայած այն փաստին, որ համայնքային մակարդակում գործում են բավականին բարենպաստ օրենսդրական պայմաններ թե՛ համայնքի բնակչության, թե՛ համայնքի ղեկավարների համար տեղական խնդիրների լուծման և բնակչության կարիքների բավարարման տեսանկյունից, այդուհանդերձ դրանց իրացման առումով ունենք մեծ բացեր: Կարելի է ենթադրել, որ պատճառներից մեկը ոչ բավարար ապակենտրոնացվածությունն է և՛ վարչական, և՛ ֆինանսական տեսանկյունից:

Համայնքներում օրենսդրական իրավունքի իրացման հետ սերտ կապված է նաև նույն համայնքների ֆինանսական անկախությունը պետական մակարդակի ինստիտուտներից: Եթե ՏԻՄ-երի ֆինանսական հնարավորությունները այդքան սերտաճած չլինեին կենտրոնացված ապարատին, ապա կառավարումը ավելի արդյունավետ կլիներ:  Պատճառն այն է, որ համայնքային մակարդակում բնակչության կարիքները ավելի հեշտ է բացահայտել և բավարարել՝ ստանալով անմիջական արձագանք կառավարման հետագա շտկումների համար:

Ապակենտրոնացվածության աստիճանի բարձրացման համար հնարավոր ուղի կարելի է համարել համայնքներում ֆինանսական անկախության պոտենցիալի բացահայտումը: Հիմնական շեշտը պետք է դնել սեփական եկամուտների ավելացման վրա` գույքային և հողային բազայի արդյունավետ օգտագործման միջոցով: Բացի այդ անհրաժեշտ է որոշակի փոփոխություններ մտցնել հարկային քաղաքականության մեջ, մասնավորապես առևտրային ընկերությունների պարագայում, օժանդակելով ոչ միայն սուբյեկտի իրավական գրանցումը Երևան քաղաքից դուրս, այլև դրա հիմնական գործունեության իրականացումը մարզերում:

Ապակենտրոնացման դրական և բացասական կողմերը

Ամփոփելով ստեղծված իրավիճակը՝ մենք ստանում ենք հետևյալ պատկերը. յուրաքանչյուր համայնք ինքնուրույն է վարչական որոշումների կայացման հարցում, սակայն ֆինանսական ապահովվածությունը թողնված է կենտրոնական իշխանությանը: Բացի այդ տեղական իշխանության մարմինները սեփական խնդիրները լուծելու տեսանկյունից ունեն ցածր մոտիվացիա և շահագրգռված չեն ամբողջական պատասխանատվություն կրել` թե՛ ֆինանսական, թե՛ վարչական առումներով:

Հասկանալու համար զարգացման հնարավոր ուղիները` փորձենք համեմատական եզրեր անցկացնել այլ երկրներում իրականացվող տեղական ինքնակառավարման քաղաքականության հետ: 2014 թվականին իրականացված հետազոտությունը, որն ուղղված էր Եվրոպական երկրների ՏԻՄ նոր մոդելների ներկայացմանը, ցույց է տվել հետևյալ արդյունքները:

Ընդհանուր առմամբ, առաջին չորս մոդելների երկրներում համայնքներին տրված են լայն լիազորություններ ինչպես ֆինանսական, այնպես էլ գործառնական որոշումների կայացման համար (առաջին մոդելից մինչև չորրորդ` նվազման սկզբունքով):  Բացի այդ իրավասությունների շրջանակը ընդլայնվում է պարտքային քաղաքականության իրականացման ինքնուրույնության հետ: Վերջին մոդելում, որտեղ ընդգրկված են Հայաստանն ու Ադրբեջանը, նկատվում է ֆինանսական և գործառնական լայն կենտրոնացվածություն:

Ներկա իրավիճակի պահպանման դեպքում կունենանք թույլ զարգացած, կախյալ համայնքներ, ինչը կխորացնի կենտրոնացվածությունը մայրաքաղաքի շուրջ: Ի լրացումն դրա՝ պետական կենտրոնացած ապարատը կմնա ծանրաբեռնված և նվազ արդյունավետությամբ աշխատող: Կենտրոնացվածության դրական կողմ կարելի է համարել որոշումների կայացման արագությունը և միասնականությունը: Որպես տարբերակ կարելի է դիտարկել նաև մասնակի` միայն վարչական ապակենտրոնացումը, ինչը, սակայն, թերի է, քանի որ` լիարժեք որոշումների կայացումը պետք է զուգորդվի սեփական ֆինանսական ռեսուրսների առկայությամբ:

Հակառակ դեպքում` համայնքներին լիարժեք ինքնուրույնություն տալով, հնարավոր կլինի տեղում լուծել տեղական խնդիրներ և արձագանք ստանալ բնակչության կողմից: Այս տարբերակը զուգակցվում է կոռուպցիոն ռիսկերի հետ, ինչպես նաև արդեն հիշատակված համայնքային պաշտոնյաների ոչ բավարար գիտելիքների հետ: Բնակչության անտարբերությունը ևս մեկ խոչընդոտ է լիարժեք ինքնուրույն համայնքի կայացման հարցում:

Խնդրի լուծումը կարելի է իրականացնել հետևյալ հնարավոր տարբերակով: Դիցուք համայնքներին տրվել է ֆինանսական ինքնուրույնություն, և հնարավորություն է ստեղծվել սահմանել խնդիրների լուծման առաջնայնություն: Կոռուպցիոն ռիսկերի ճնշման համար որպես հակակշիռ պետք է հանդես գա երրորդ մարմին, որը կներկայացնի տեղական բնակչության շահերը: Այդպիսի սուբյեկտներ կարող են լինել հասարակական կազմակերպությունները կամ համայնքում ձևավորված համայնքնային խորհուրդը, որոնք կիրականացնեն բնակչության իրազեկումը և շահերի պաշտպանությունը:

[i] Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա (Հոդված 3) Ստրասբուրգ, 1985թ.:

[ii] 2, 3.1, 3.2, 4.1-4.6, 7.1, 7.3, 8.1-8.3,  9.1-9.8, 10.1, 10.2 և 11 հոդվածները

[iii] Գոյություն ունի երեք մոդել` անգլոսաքսոնական, մայրցամաքային (եվրոպական) և խառը:

[iv] ՀՀ Տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարության վերլուծություն 2007-2016թթ.:

[v] Սահմանված ժամկետում չկատարված հարկի (կամ հաստատագրված վճարի) վճարման գումար

[vi] Այս համայնքների ցանկը սահմանում է ՀՀ Կառավարությունը` հիմք ընդունելով առաջին երկու գործոնների հարաբերական ցուցանիշները:

Հեղինակ` Հակոբ Հակոբյան (Hakob Hakobyan) © Բոլոր իրավունքները պաշտպանված են: