L’autonomie locale des collectivités et leur indépendance

La formation du système de l’autonomie locale est l’une des conditions de la formation de la démocratie. D’après la Charte européenne de l’autonomie locale (European charter of local self-government), «Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques[i]».

L’Arménie est un pays démocratique et elle manifeste les traits suivants de l’autonomie d’Etat et locale. La base de la formation de l’autonomie locale est la Constitution adoptée par le référendum en 1995. Après cela, la loi sur «L’autonomie locale» de 1996 année, a confirmé définitivement l’institut de l’autonomie locale dans la République d’Arménie.

Les lois sur l’autonomie locale (1996, 2002)

La Constitution et la loi de 1996 année ont formé une collectivité indépendante de l’autonomie locale dans la République d’Arménie. Pourtant, la loi de 1996 année a des «finesses» liées à l’indépendance totale: dans les principes de l’Autonomie locale on note que le chef de la collectivité a deux diréctions du rôle d’opération: organe de gouvernance autonome et représentant du pouvoir de l’Etat. Comme représentant du pouvoir de l’Etat, le chef se trouve sous la dépendance de l’organe central, ce qui assure un élément de concentration dans le système de l’autonomie locale. Par conséquent, cette caractérisation a été retirée du texte de la loi de 2002 année correspondant davantage à la Charte européenne.

Cependant, la relation des organes de l’autonomie d’Etat et locale est aussi un point prouvant la concentration, quand le chef de la collectivité peut être destitué par la présentation du gouverneur régional (du maire à Erevan). Bien qu’il existe comme contrepoids, la possibilité de protester par l’ordre juridique, elle aussi est un élément de pouvoir central et elle est interdépendante à l’appareil de la gestion collective.

La Charte européenne de l’autonomie locale

La phase suivante du développent est liée immédiatement à la Charte européenne de l’autonomie locale déjà mentionnée. En 2002, l’Arménie, en ratifiant la charte européenne, s’est engagée de réaliser les dogmes des articles de ce dernier[ii].

On peut voir le contenu et logique des dogmes ratifiés dans la loi de 2002 et dans l’énoncé de la Constitution. Cependant, arrêtons-nous sur les dogmes que la République d’Arménie n’a pas ratifiés. Surtout le 5^ème article de la charte assure la souveraineté des collectivités envers les changements locaux, en cas de nécessité aussi par la voie de la réalisation du référendum dans la collectivité. L’exécution de la conception de l’agrandissement devrait être réalisée avec la participation de la population et des organes locaux. Comme la République d’Arménie n’a pas ratifié ce point, l’opportunité des changements locaux reste hors des cercles de la compétence de l’autonomie locale, ce qui affaiblit l’indépendance de la collectivité et l’engagement de la population dans les questions de la résolution des problèmes locaux.

Ici une question peut se poser, est-ce-que les organes de l’autonomie locale ont assez de connaissances pour prendre les décisions sur les changements locaux et d’autres? Le 2^ème point du 6^ème article de la même charte assure les cadres des organes de l’autonomie locale par les possibilités d’élévation de la qualification, là voici: éducation, récompense, progression. Sans doute, les programmes similaires sont combinés avec de grosses dépenses. Pour comprendre de quelles ressources on peut profiter pour les réformes professionnelles, il faut réviser le corps et le nombre du personnel, l’efficacité du travail de ces derniers, les voies possibles de la réduction. En conséquence, il deviendra clair de quelle mesure la qualification peut être assurée au détriment des ressources internes. Le point ci-dessus aussi n’est pas ratifié par la République d’Arménie.

La Constitution de la République d’Arménie et la conception de l’agrandissement

Les dernières réformes constitutionnelles aussi étaient une démarche pour le développement de l’économie communale. Surtout dans le 182^ème article de la Constitution on dit que «les habitants de la collectivité peuvent participer immédiatement à la gestion des affaires de la collectivité au moyen de la résolution des questions publiques d’intérêt communautaire par un référendum local». À la base de cela sont les principes de la démocratie, ainsi que le problème d’élévation de l’efficacité du système gouvernemental.

Avec la nouvelle conception de l’agrandissement des collectivités du gouvernement (2011), le modèle de l’autonomie locale a été confirmé définitivement dans la République d’Arménie. Il était dirigé vers la formation de l’économie communale, l’élargissement de la base de ressources, et l’utilisation plus efficace. À la base de l’agrandissement sont les principes et les indices suivants: la distance des collectivités de l’une de l’autre et de la proche localité urbaine, l’existence des infrastructures de transport, leur praticabilité, en cas de chaque collectivité leur particularités ethniques, le degré et l’histoire de la collaboration entre les collectivités. Donc, le système d’autonomie locale formé correspond de son nature au modèle[iii], de type mixte, où  les collectivités ont leurs mandats et le degré de l’indépendance, en même temps elles agissent à l’intérieur de système gouvernemental et sont comptables au niveau supérieur.

Malgré ces conditions légales qui existent pour l’élévation du degré de l’indépendance des collectivités, l’indépendance documentaire est développée très faiblement. Les problèmes n’apparaissent pas dans l’étape d’élaboration des lois, mais dans celle de la réalisation des droits notés là-bas et de l’engagement des responsabilités. Dans ce cas nous nous achoppons à l’image réelle où la compétence de la population sur les problèmes de la gestion communale s’absente. Au sens d’engagement il existe aussi l’indifférence de la population dans les questions citées ci-dessus. On peut supposer que ces facteurs sont interdépendants et influencent l’un sur l’autre: moins l’habitant est informé, plus la compétence est inférieure et le contraire. En dehors, les organes dirigeant la collectivité (le maire de la commune et le conseil municipal) dans certains cas, n’ont pas les connaissances et les compétences pertinentes  pour gérer de façon efficace l’économie communale, ce qui devient la cause des obstacles supplémentaires.

Les particularités du financement (de la budgétisation) des collectivités

À présent,en fait la budgétisation communale se réalise sous le contrôle de l’Etat à l’aide du cercle de la gestion locale, la mairie régionale. Malgré le fait que l’impôt sur les biens et l’impôt de la terre sont entièrement transmis sur le budget communal, au moyen de ceux-ci même la moitié des dépenses générales n’est pas couverte. Les impôts locaux assurent 30-35% du budget[iv]. Il existe aussi le problème de recrutement des impôts locaux par les collectivités, ce qui provoque des dettes fiscales, des arriérés[v]. Les retardements (et physiques et juridiques) des paiements fiscaux des contribuables sont l’un des raisons de l’émergence des arriérés, ce qu’on peut commenter comme le résultat de la fausse gestion financière.

Les grandes localités urbaines sont assurées dans une certaine mesure. Il s’agit des villes où sont concentrés les objets étant la source d’impôt: usines, tableaux d’affichage, points de commerce etc. Cependant, ceux-ci aussi ont le problème de soutien au niveau de l’État. D’après la loi sur nivellement, la prestation des dotations se réalise sur la base des indices suivants:

• le niveau de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur la terre et de l’impôt sur les biens pour une personne
• le nombre de la population
• la nécessité de recevoir l’assistance primaire par l’État [vi]

En effet, le dernier facteur porte une fonction d’ajustement. En dehors, il existe le seuil minimum de la prestation de dotation, 3,5 million dram, dont la dotation comptée plus bas, est fournie à la quantité de ce seuil. La dotation n’a pas de but concret, elle est dirigée vers le financement du déficit du budget communal.

Il existe aussi la possibilité de la prestation des subventions qui, à la différence des dotations, ont un objectif défini par avance et ne peuvent pas être utilisées pour d’autres besoins. Du point de vue financier, les mandats délégués aussi forment un petit poids spécifique pour l’exécution desquels l’État est obligé de financer la collectivité

Sauf les impôts locaux et les subventions d’État, la loi sur la budgétisation prévoit aussi des contributions de quelques types d’impôts pour les budgets communaux (impôt sur le revenu, impôt sur les bénéfices), ainsi que définit des impôts locaux. Dans le premier cas, chaque année par la loi sur le budget d’État de la République d’Arménie on note la quantité de la contribution, mais presque chaque année elle est zéro. La cause en est encore la concentration stricte des collectivités, surtout en comparaison avec la capitale et d’autres localités. Par exemple, en cas des impôts locaux, la taxe d’hôtel n’a pas une base suffisante et clairement législative pour servir d’une source essentielle de bénéfice. En complément de ce dernier, on définit aussi d’autres paiements locaux, comme les paiements pour réaliser, de reconstruire et de détruire une construction, les paiements prélevés pour réaliser une activité commerciale dans le territoire de la collectivité.

Donc, en résumant les deux côtés essentiels de l’activité des collectivités, juridiques et financiers, on arrive à la conclusion suivante. Malgré le fait qu’au niveau communal il existe des conditions législatives assez favorables et pour la population, et pour les chefs de la collectivité du point de vue de résoudre les problèmes communaux et de satisfaire les besoins de la population, néanmoins en ce qui concerne leur réalisation on a de grandes lacunes. On peut supposer que l’une des raisons est la décentralisation non suffisante du point de vue administratif et financier.

Avec la réalisation du droit législatif dans les collectivités est étroitement liée aussi l’indépendance financière de la même collectivité des instituts du niveau d’État. Si les possibilités financières des Organes de l’autonomie locale ne s’étaient pas si soudées à l’appareil central, la gestion serait plus efficace. La cause en est qu’au niveau communal il est plus facile de découvrir et de satisfaire les besoins de la population en recevant une résonance directe pour les amendements futurs de la gestion.

Pour l’élévation du degré de la décentralisation on peut considérer comme une voie possible, la découverte du potentiel de l’indépendance financière dans les collectivités. Il faut mettre l’accent principal sur l’augmentation des propres revenus à l’aide de l’utilisation efficace de la base patrimoniale et terrestre. En outre, il faut mettre certains changements dans la politique fiscale, surtout en cas des entreprises commerciales en favorisant non seulement l’inscription légale du sujet en dehors de la ville d’Erevan, mais aussi l’exécution de son activité principale dans les régions.

Les côtés positifs et négatifs de la décentralisation

En résumant la situation crée, nous recevons l’image suivante: chaque collectivité est indépendante de prendre les décisions administratives, mais l’assurance financière est laissée au pouvoir central. En dehors, les autorités locales, du point de vue de résoudre leurs propres problèmes, ont une faible motivation et ne se sont pas intéressés à prendre la responsabilité entière et du sens financier, et du sens administratif.

Pour comprendre les voies possibles du développement essayons de passer des liens comparatifs avec la politique de l’autonomie locale d’autres pays. L’analyse réalisée en 2014 qui était dirigée vers la présentation de nouveaux modèles des Organes de l’autonomie locale des pays européens, a montré les résultats suivants.

En général, dans les pays des premiers 4 modèles, les collectivités ont de larges mandats pour la prise des décisions financières, ainsi que d’opération (du premier modèle jusqu’au quatrième, par le principe de diminution). En outre, le cercle des droits s’élargit avec l’indépendance de la réalisation de la politique de la dette. Dans le dernier modèle où l’Arménie et l’Azerbaïdjan sont inclus, on remarque une large concentration financière et d’opération.

En cas de maintien de la situation présente, on aura des collectivités faiblement développés  et dépendantes, ce qui approfondira la centralisation autour de capitale. En plus de cela, l’appareil d’Etat centralisé restera surchargé et travaillant avec une efficacité chétive. On peut considérer comme un côté positif de la centralisation la vitesse de la prise des décisions et l’unanimité. Comme une variante, on peut observer aussi la décentralisation administrative, seulement partielle, qui, cependant est inachevée, car la prise de la décision à valeur requise doit être accompagnée de l’existence des propres ressources financières.

En cas contraire, En donnant une pleine indépendance aux collectivités, il sera possible de résoudre sur place les problèmes locaux et obtenir l’écho par la population. Cette variante est accompagnée des risques de la corruption, ainsi que des connaissances insuffisantes des chefs des collectivités déjà mentionnés. L’indifférence de la population est aussi un obstacle pour la formation de la collectivité entièrement indépendante.

On peut réaliser la solution du problème avec la variante possible suivante. Admettons qu’on a donné aux collectivités l’indépendance financière, et la possibilité a été créée pour définir la priorité de la solution des problèmes. Comme un contrepoids pour la pression des risques de la corruption, une troisième personne doit se produire qui présentera les intérêts de la population locale. Les sujets comme ça peuvent être les organisations non gouvernementales ou le conseil communautaire formé dans la collectivité, qui réaliseront le renseignement et la défense des intérêts de la population.

[i] Charte européenne de l’autonomie locale, (Article 3), Strasbourg, 1985
[ii] 2, 3.1, 3.2, 4.1-4.6, 7.1, 7.3, 8.1-8.3,  9.1-9.8, 10.1, 10.2 et 11 articles
[iii] Il existe trois modèles: anglo-saxon, continental (européen) et mixte.
[iv] L’analyse du ministère de la gestion locale et du développement de la République d’Arménie 2007-2016 année
[v] La somme du paiement de l’impôt inachevé (ou de la somme fixée) dans le délai prescrit
[vi] La liste de ces collectivités définit le Gouvernement de la République d’Arménie prenant comme base les indices  relatives des deux premiers facteurs.

Auteur: Hakob Hakobyan. ©Tous droits réservés.
Traduit par Lilit Khalatyan.