Համայնքների խոշորացման ծրագրի էությունը և նպատակահարմարությունը

Photo: www.travelnews.am
Photo: www.travelnews.am

ՀՀ պետական և տեղական ինքնակառավարման համակարգի հիմքերը ամրագրված են Սահմանադրությամբ և «Վարչատարածքային բաժանման մասին» ՀՀ օրենքով, որի համաձայն՝ ՀՀ-ն բաժանված է 10 մարզերի, իսկ Երևանին սկզբնական շրջանում տրվել է մարզի, այնուհետև՝ համայնքի կարգավիճակ (2005թ․իրականացված սահմանադրական բարեփոխումների արդյունքում)։ 

ՀՀ-ում տեղական ինքնակառավարումը գործում է միայն համայնքների մակարդակով։ Յուրաքանչյուր քաղաքային կամ գյուղական համայնք բաղկացած է մեկ կամ մի քանի բնակավայրերից, որոնք միավորվում են 915 համայնքներում, որոնցից 49-ը քաղաքային են, 866-ը՝ գյուղական։

2011թ․ նոյեմբերի 10-ին ՀՀ կառավարության կողմից ընդունվեց «Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման» հայեցակարգը, որի նպատակն է փոքր և թույլ համայնքները միավորել խոշոր համայնքի կազմում և ձևավորել տեղական ինքնակառավարման նոր մոդել։ Համայնքի կենտրոնը պետք է զբաղեցնի կենտրոնական դիրք, ունենա առնվազն 3000 բնակիչ և կրի տրանսպորտային հանգույց, որը կկապի բնակավայրերը հիմնական ճանապարհներին:

ՀՀ կառավարությունը հայեցակարգի գործադրումը համարում է հրատապ և նպատակահարմար, քանի որ  առանցքային հիմնախնդիրների շարքում մատնանշում է վարչատարածքային կառուցվածքը, ավելի կոնկրետ՝ մասնատվածության բարձր աստիճանը, նաև՝ միջհամայնքային միավորումների ձևավորման բացակայությունը, համայնքների ոչ ինքնուրույն քաղաքականության մշակումն ու իրականացումը, պետական բյուջեից համայնքներին ուղղվող ահռելի դրամաշնորհների չափը, վարչական ծախսերի գերակշռությունը համայնքային բյուջեում, համայնքների զարգացման և ենթակառուցվածքների բաշխվածության անհամաչափությունը, բնակչությանը ոչ որակյալ ծառայությունների մատուցումը, դեմոգրաֆիական խնդիրները և այլն։ Այսինքն՝ «Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման» հայեցակարգի գործադրումը, ըստ ՀՀ կառավարության, միտված է լուծելու քաղաքական, տնտեսական, սոցիալական, մշակութային  և այլ հիմնախնդիրներ, որոնք կապահովեն տեղական ինքնակառավարման  համակարգի արդյունավետ կիրառումը և կբարելավեն համայնքների բնակչության կյանքի որակական մակարդակը։

Որպեսզի վերլուծությունը դարձնենք առավել անաչառ և օբյեկտիվ, ստորև ներկայացնենք

«Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման» հայեցակարգի օգտին և դեմ առկա փաստարկները, որոնք կարող են ի հայտ գալ համայնքների խոշորացման ծրագրի իրագործման դեպքում։ Մի կողմից՝ առավելությունները և ռիսկերը դիտարկենք քաղաքական, տնտեսական, սոցիալական, մշակութային, դեմոգրաֆիական հարթության ներքո, մյուս կողմից՝  պարզաբանենք դրանցից բխող դրական և բացասական հետևանքները։

Համայնքների խոշորացման օգտին հանդես եկող փաստարկներ

Առաջին՝ ՀՀ վարչատարածքային բաժանման գործող համակարգը արդյունավետ կերպով չի կարողանում տեղական ինքնակառավարման միավոր հանդիսացող փոքր համայնքներին ներառել ինքնուրույն քաղաքականության մշակման և իրականացման դաշտ, որն էլ իր հերթին հանգեցնում է տեղական ինքնակառավարման համակարգի խաթարմանը։

Երկրորդ՝ համայնքներում արդյունավետ կերպով չի գործում ավագանու ինստիտուտը, և չկա համատեղ կառավարման զգացողություն և համագործակցություն ավագանիների միջև, որը հանգեցնում է կոլեկտիվ կառավարման  ոչ արդյունավետ լինելուն: Խնդիր է նաև այն, որ  քաղաքային-գյուղական համայնքներում ղեկավարը ցուցաբերում է հրամանների մեխանիկական  իրագործում, որը կրում է շղթայական բնույթ ավելի ցածր պաշտոն զբաղեցնող անձանց շրջանակում ևս: Այսինքն՝  կա խնդիր՝ կապված համայնքների ղեկավար մարմնի ինքնուրույն քաղաքականության մշակման և իրականացման հետ, որը հնարավոր է լուծվի ծրագրի գործադրման արդյունքում:

Երրորդ՝ համայնքների միջև առկա են նաև էական տարբերություններ, որոնք հանգեցնում են համայնքների զարգացման անհամաչափությանը. դրանք առնչվում են համայնքներին պատկանող տարածքներին,  սոցիալ-տնտեսական ենթակառուցվածքներին, բնակչության թվին և այլն։ Հավելենք, որ 915 համայնքներից 442-ը ունեն 1000-ից պակաս բնակչություն։ Իսկ  ըստ բնակչության թվի՝ ամենամեծ գյուղական համայնքը՝ Գեղարքունիք մարզի Վարդենիկը, ունի 9745 բնակիչ, ամենափոքր գյուղական համայնքը՝ Սյունիքի մարզի Քաշունին, ունի 27 բնակիչ։ Սրանից ակնհայտ է, որ ամենամեծ գյուղական համայնքը ամենափոքր գյուղական համայնքից բնակչության թվով մեծ է շուրջ 360 անգամ։ Ուստի ծրագրի գործադրման արդյունքում համեմատաբար կմեղմվի համայնքներին պատկանող տարածքների,  սոցիալ-տնտեսական ենթակառուցվածքների և բնակչության թվով պայմանավորված խորը մասնատվածության աստիճանը:

Չորրորդ՝ համայնքային բնակչության մասնատվածությունից զատ՝ ՏԻՄ ներկա համակարգի պայմաններում հնարավոր չէ ապահովել փոքր համայնքներին բնակչությանը անհրաժեշտ ենթակառուցվածքներով՝ աշխատատեղերով, նորոգված ճանապարհներով,  կոմունալ հարմարություններով, մշակութային, հանգստի կենտրոններով և այլն։ Եվ ի տարբերություն  խոշոր կենսունակ համայնքների՝ փոքր համայնքների բնակչությունը զրկվում է այս ծառայություններից օգտվելու հնարավորությունից, իսկ համայնքների խոշորացման դեպքում քաղաքացիները կարող են և՛ օգտվել կենսունակ համայնքի հանրային ծառայություններից, և՛ ունենալ այլընտրանքներ։ Ուստի անհրաժեշտ է ստորին օղակում իրականացնել իշխանության կենտրոնացում և ապահովել հանրային ծառայությունների հասանելիությունը քաղաքացիներին։

Հինգերորդ՝ համայնքների խոշորացումը իր հերթին ենթադրում է նյութական և ոչ նյութական ռեսուրսների համախմբում, պետական բյուջեից դրամաշնորհների տեսքով հատկացումների կրճատում, ծախս-արդյունք հարաբերակցության արդյունավետության ապահովում, գյուղատնտեսության զարգացման համար ավելի մեծ հնարավորությունների ստեղծում, համայնքների նկատմամբ պետական վերահսկողության իրականացման դյուրացում և այլն, որոնք կբարձրացնեն տեղական ինքնակառավարման արդյունավետությունը։ Այսինքն՝ եթե ռեսուրսների տեղաբաշխումն ու տեխնոլոգիաների ներդրումը նախկինում իրականացվում էր 915 համայնքներում՝ համապատասխանաբար խլելով ահռելի ծախսեր, ապա հայեցակարգի կիրառման շրջանակներում նախատեսվում է 3-ից 4 անգամ կրճատել տրվող հատկացումները և դրանք ուղղել այլ խնդիրների լուծմանը։

Վեցերորդ՝ խնդիր է նաև համայնքներում ավագանիների պասիվությունը, իսկ համայնքների խոշորացման դեպքում կձևավորվի գործունյա, քաղաքական և քաղաքացիական ակտիվ կեցվածք ունեցող ավագանիներ, ինչը 100-200 հոգուց բաղկացած փոքր համայնքներում հնարավոր չէ, քանի որ կա մրցակցության ու հրապարակայնության ցածր մակարդակ։

Յոթերորդ՝ ներկայիս տեղական ինքնակառավարման համակարգի պայմաններում քաղաքային և գյուղական համայնքի ղեկավարներն ընտրվում են ոչ թե քաղաքական կոմպետենտության, այլ բնակավայրում վայելած բարձր  հեղինակության (авторитет) հաշվին։ Ուստի բնակիչների կողմից համայնքների խոշորացման դեպքում կոմպետենտ ղեկավար ընտրելու հավանականությունը մի քանի անգամ մեծանում է։

Ութերորդ՝ եթե ներկայիս ՏԻՄ համակարգը փաստացի չի ներգրավվում կանանց  տեղական ինքնակառավարման գործընթացներին, ապա բարեփոխումների արդյունքումկա որոշակի հավանականություն, որ կառաջանա մրցակցային դաշտ, որտեղ իրենց կառավարմանեռանդն ու կարողությունները կարող են ներդնել թե՛ արական, թե՛ իգական սեռի  կոմպետենտ ներկայացուցիչները։

Հավելենք, որ սկզբնական շրջանում այս ծրագիրը կրում էր պիլոտային բնույթ՝ ընդգրկելով փնջային (համայնքները կխոշորացվեն՝ ելնելով որոշակի նպատակահարմարությունից՝ տնտեսական, սոցիալական և այլն) և շրջանային (համայնքները կխոշորացվեն նախկին ՀԽՍՀ տարածքային բաժանման քարտեզով՝ ստեղծելով շրջաններ) մոտեցումներ։ Այնուհետև նախատեսվում էր համայնքների բնակչության շրջանակում անցկացնել հանրաքվե՝ թե՛պարզելու բնակչության նախատրամադրվածությունը, թե՛ վերջիններիս դարձնելու ինքնակառավարման համակարգի կերտման բաղկացուցիչ մաս։ Ներկայումս  ծրագիրը ակտիվ շրջանառման փուլում է, և եթե նախկինում նախատեսվում էր անցկացնել հանրաքվե, ապա հիմա, անկախ հանրաքվեի արդյունքներից, նախատեսվում է իրականացնել փոքր համայնքների միավորումը խոշոր համայնքների կազմում փնջային և շրջանային մոդելների համատեղմամբ՝  կախված բնակավայրի առանձնահատկություններից՝ ռելիեֆից, սոցիալ-տնտեսական նպատակահարմարությունից և այլն՝  առանց հաշվի առնելու բնակչության կարծիքը։

Համայնքների խոշորացման դեմ հանդես եկող փաստարկները և ծրագրային ռիսկերը

Առաջին՝ ՀՀ վարչատարածքային բաժանման հիմքում ընկած է  նախկին սովետական շրջանային վարչատարածքային  բաժանման համակարգը:  Հենց այս հանգամանքն էլ ներկայումս հանգեցնում է տարբեր խնդիրների համայնքների խոշորացման պարագայում. մասնավորապես, բնակավայրերը, գործելով նախկին վարչական համակարգի և վարչատարածքային բաժանման ազդեցության ներքո, ձևավորել են համատեղ ապրելու մշակույթ, տեղային մտածողություն, կենցաղավարության բնավորություն, ավանդույթներ և այլն։ Իսկ համայնքների խոշորացման դեպքում բնակիչները ունեն մտավախություն, որը պայմանավորված է թե՛ ռեսուրսային-արտադրական ենթակառուցվածքների վերաբաշխման և թե՛ կենսակերպի, ավանդական կապերի տարբերություններով ու դրանցից բխող խնդիրներով։ Մտահոգիչ  է նաև նոր ստեղծվող համայնքի անվան ընտրության հարցը, որը կարող է առաջացնել լարվածություն դրա  ընկալման և յուրացման տիրույթներում:

Երկրորդ՝ համայնքների խոշորացումը բխում է համայնքները միմյանց կպցնելու տրամաբանությունից։ Սակայն եթե ծրագրում ենք խոշորացնել համայնքը, ապա պետք է ձեռնարկենք քայլեր՝ ելնելով փոքր համայնքի խոշորացման տրամաբանությունից՝ խթանելով տնտեսական աճը, ծնելիության մակարդակը, աշխատատեղերով ապահովումը, ներգաղթի կազմակերպումը, արտագաղթի կրճատումը և այլն։ Այսինքն՝ նպաստենք ոչ թե փոքր  և թույլ համայնքների արհեստական և մեխանիկական վերաձևմանը, այլ ապահովենք թույլ համայնքի ուժեղացումը։

Երրորդ՝ միգուցե համայնքների միասնական կառավարման հանգամանքը ընդունելի է բնակչության կողմից, սակայն այստեղ առաջանում է սոցիալ-հոգեբանական պատնեշ, քանի որ բնակավայրի բնակիչները զգում են իրենց մեկուսացված և չեն ունենում զգայական ասոցացում այն համայնքի նկատմամբ, որին իրենք կցվել են։ Դիտարկենք Հացառատ համայնքի միացումը Գավառին. չնայած այն հանգամանքին, որ Հացառատը առանձին կազմակերպաիրավական միավոր չէ՝ ըստ հացառատցիների՝ նրանք իրենց չեն զգում և համարում Գավառ համայնքի մաս։

Չորրորդ՝ իհարկե, ծրագիրը պայմանավորում է պետական բյուջեից տրամադրվող դրամաշնորհների կրճատում և տեղական ինքնակառավարման մեխանիզմների օպտիմալացում, սակայն  քաղաքական-իրավական համակարգի բացերը, քաղաքական ենթահամակարգի մոնոպոլ դիրքը հանդիսանում են խոչընդոտ ծրագրի արդյունավետ գործադրման համար։ Իսկ տնտեսության լճացման պայմաններում համայնքների խոշորացումը հանգեցնելու է սոցիալ-տնտեսական նոր ճգնաժամի, որը պայմանավորված կլինի նրանով, որ հայեցակարգում խոսք անգամ չկա համայնքների բյուջետային հատկացումների աստիճանի բարձրացման մասին, պիլոտային շրջանում չի անցկացվել գյուղմթերքների սուբսիդավորում, չկա նաև երաշխիք,  որ համայնքներում բարեփոխումների արդյունքում կգրանցվի  տնտեսական ենթակառուցվածքների զարգացում, քանի որ նման զարգացում վերջին տարիներին չնչին մակարդակով է գրանցվել ՀՀ տարածքում: Այսինքն՝ այս գործոնները պայմանավորում են այն, որ բարեփոխումները որակվեն որպես տնտեսապես աննպատակահարմար:  Իսկ եթե անգամ  կարճաժամկետ հատվածում ծախսերի կրճատումը կարող է տալ դրական արդյունք, ապա երկարաժամկետ հատվածում այն տնտեսական արդյունավետության տեսանկյունից ևս նպատակահարմար չէ։

Հինգերորդ՝ փոքր ու թույլ համայնքի միացումը ուժեղ և կենսունակ համայնքին կարող է հանգեցնել ծայրամասերի մեկուսացմանը՝ նպաստելով  կենտրոնի  ենթակառուցվածքների զարգացմանն ու էլ ավելի ուժեղացմանը։

Վեցերորդ՝ կա վտանգ, որ ընտրական գործընթացներում նախկին խոշոր համայնքի բնակչության թվով առավել լինելու հանգամանքը կազդի ընտրական գործընթացների վերջնարդյունքի վրա։ Այսինքն՝ կհաղթի այն ներկայացուցիչը, որի ուժեղ և կենսունակ համայնքին միացել էին մյուս համայնքները։ Ռիսկային գործոն է նաև այն, որ համայնքների խոշորացման դեպքում նախկին համայնքների քաղաքապետարաններում ու գյուղապետարաններում աշխատող հարյուրավոր քաղաքացիներ կմնան գործազուրկ, և կառաջանա արտագաղթի նոր ալիք՝ պայմանավորված տնտեսական անկայունությամբ, ինչը առաջ է բերում բարեփոխումների հանդեպ դիմադրության։

Յոթերորդ՝ գյուղական համայնքներում կա սերտ  շփում համայնքի ղեկավար-բնակիչ հարաբերությունների տիրույթում, ուստի համայնքների խոշորացման դեպքում կառաջանա քաոտիկ բնույթ, ինչպես նաև կստեղծվի անվստահության մթնոլորտ նոր ստեղծված համայնքի ղեկավար մարմնի նկատմամբ։

Ութերորդ՝ փաստ է, որ ՀՀ-ում ավագանիների ինստիտուտը դեռ կայացած չէ։ Անգամ փոքր համայնքներում առկա են բարդություններ, որոնք առնչվում են ավագանու գործունեությանը։ Ուստի այստեղ կա մտավախություն, որ  բնակչին հուզող հարցերը և խնդիրները կմնան անպատասխան ու չլուծված։

Ուստի սահմանադրական բարեփոխումների, քաղաքական-տնտեսական անկայունության, օրըստօրե խորացող դեմոգրաֆիական ճգնաժամի, ներհասարակական-քաղաքական տարակարծությունների պայմաններում հայեցակարգի արդյունավետ գործադրումը կարող է բախվել մի շարք խոչընդոտների՝ նվազեցնելով վերջինիս էֆեկտիվությունը։ Սրան հավելենք, որ պետական և հանրային կառավարման պրակտիկան փաստում է, որ քաղաքական-տնտեսական ճգնաժամի պայմաններում իրականացվող վարչաքաղաքական բարեփոխումները կարճաժամկետ հատվածում կապահովեն որոշակի դրական միտումներ, սակայն առանց կառավարման համակարգում օրենսդրաիրավական դաշտի բարեփոխումների (Ընտրական օրենսգիրք, տեղական ինքնակառավարման մասին օրենք, ֆինանսական համահարթեցման մասին օրենք և այլն), քաղաքական-տնտեսական անկայունության հաղթահարման, ենթակառուցվածքների բարեփոխման՝ երկարաժամկետ հատվածում չենք կարող արձանագրել լուրջ տեղաշարժեր։

Եվ թեև ՀՀ Սահմանադրությունը թույլ է տալիս իրականացնել համայնքների խոշորացում՝ առանց տեղի բնակչության համաձայնության, սրանից էլ բխում է, որ պարտադիր վարչական բարեփոխումների կիրառումը հանգեցնում է համայնքների բնակիչների մեկուսացմանն ու օտարվածությանը տեղական ինքնակառավարման համակարգից։

Հաջորդիվ անհրաժեշտ է հստակեցնել վարչական բարեփոխումների նպատակահարմարությունը․ եթե առաջնային ենք համարում  տեղական ինքնակառավարման և պետության կողմից վերահսկողության իրականացման  դյուրացումը, ապա համայնքների խոշորացման հայեցակարգը կարող է հանդիսանալ լավագույնս։ Սակայն եթե նպատակահարմարությունը տրվում է համայնքների զարգացմանն ու տարածքային անհամաչափության հաղթահարմանը, ենթակառուցվածքների հասանելիությանը  և բնակչության կենսամակարդակի բարձրացմանը, ապա պետական քաղաքականությունը առաջնային պետք է ուղղվի ոչ թե կոնկրետ համայնքի, այլ երկրի տնտեսության զարգացմանն ու ճգնաժամային իրավիճակի հաղթահարմանը։

Իսկ պիլոտային ծրագրի թերություններից առանձնացնենք այն, որ  ծրագրի փորձնական կիրառման գերակայությունը տրվեց փնջային մոդելին և անտեսվեց շրջանայինը։ Այսինքն՝ արդյունավետության առումով  պիլոտային ծրագրի արդյունքները չեն կարող փաստել՝ այս 2 մոդելներից որն է ավելի նպատակահարմարը՝  փնջայինը, թե շրջանայինը։

Այսպիսով, վերլուծությունից ակնհայտ է, որ  «Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման» հայեցակարգը իր մեջ ներառում է թե՛ դրական, թե՛ բացասական կողմեր, և թե ինչքանով վարչական բարեփոխումները կնպաստեն տեղական ինքնակառավարման համակարգի զարգացմանը, հատկացվող ծախսերի կրճատմանը, համայնքների տարածքային անհամաչափության հաղթահարմանը, բնակչության կենսամակարդակի բարձրացմանը և այլն, պարզ կդառնա հայեցակարգային գործընթացի ռեալիզացման զարգացումներից։

Օգտագործված գրականության ցանկ

1․http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1305&lang=arm

2․https://www.e-gov.am/u_files/file/decrees/arc_voroshum/11/qax44-18_1.pdf

3․http://www.mtaes.am/files/docs/596.pdf

4․http://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=21330

5․http://www.mta.gov.am

6.http://www.cfoa.am

  1. http://www.armstat.am

Հեղինակ՝ Աննա Դանիելյան (Anna Danielyan): © Բոլոր իրավունքները պաշտպանված են:

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here